"口袋预算"不只关乎预算

    “口袋预算”的产生，不只是一个预算透明问题，甚至也不只是一个预算管理体制问题。其背后还是一个行政体制深入改革、政府职能全面转化的问题

    每年财政部在编制国家预算时，会给国家发改委切出一笔投资资金，用于基本建设等领域，但编制预算时，财政部并不清楚这笔钱将用于哪些项目。而全国人大在批准当年预算案时，也看不到这笔钱的具体支出去向。在中国，这笔由发改委负责的预算分配被称之为“口袋预算”。据悉，2011年此类“口袋预算”投资总额达到3826亿。

    众所周知，预算的本义乃“预先筹划计算”，对于政府公共预算来说，“事先充分公开、付诸公议”又是基本要求。而所谓的“口袋预算”，事先既不清楚去向，又无从公开审议，无疑颠覆了公共预算的本质属性。

    “口袋预算”再次暴露了目前我国财政预算编制、审议透明程度不高的现实，但若进一步深究下去，又会发现，“口袋预算”的产生，其实不只是一个预算透明问题，甚至也不只是一个预算管理体制问题。其背后还是一个行政体制深入改革、政府职能全面转化的问题。

    我们知道，在现实生活中，与中央部委“口袋预算”相对应的，往往是地方政府同样高度“口袋化”的“跑部钱进”生态——为了能从“口袋预算”中为本地多掏来一些钱，地方政府不得不频繁向相关中央部门进行“跑部”公关。据原国家审计长李金华此前透露，“2005年，中央转移支付有一半以上（超过4千亿）没有纳入地方财政预算，完全脱离了人大的监督，甚至脱离了政府的监督”。显然，这种脱离监督的转移支付资金，实质也是一种“口袋预算”。

    为什么会出现这种局面？除了预算管理本身之外，也与目前中央地方之间财权与事权划分不合理的财税体制相关——财权高度集中于中央政府，而事权却大量集中地方政府。于是，“口袋预算”事实上便成了平衡这种不合理关系的工具。

    另一方面，更深一层观察，诸如发改委这样的中央部门，所以能支配数千亿投资资金的“口袋预算”，实际上也与目前我国政府职能转化滞后相关——虽然市场经济体制已倡导多年，但在很大程度上，目前我国政府仍然不是一个全面意义上的公共服务型政府。比如，像“建设投资”这类原本应由市场机制发挥主导作用的事项，依然常常要通过政府“行政审批”等管制方式来解决，“市场在资源配置中的基础性作用”仍没有得到充分发挥。而依据国务院《全面推进依法行政实施纲要》，政府职能主要是“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”，这意味着，直接参与市场“投资建设”，其实并非政府本职。

    从这个意义上说，上述“口袋预算”，不只需要“透明”，更需要站在政府职能转化的高度，进行大规模压缩——尽可能地将之从政府的“有形之手”，交还给市场的“无形之手”。