建设公共财政体系比“预算公开”更重要

（柴福洪）

    财政预算公开，是社会走向科学、民主管理的有效途径，但中国社会还远没有实现科学和民主。在目前情况下，急于用公开财政预算的方法，倒逼政府行为的规范，其效果必然适得其反。中国亟待研究建立系统的“公共财政体系”，完善财产税、地方税收体系，而不是急于公开预算。

　　2009年12月25日，国务院向十一届全国人大常委会第十二次会议作的落实审议意见报告显示，审计署提出将会继续推动中央部门预算公开，争取再经过两三年的努力，使所有的中央部门预算都向社会公开。这条新闻勾起了大多数国民的兴趣，似乎中央部门三年后公开预算，地方政府预算就必须公开，国家各级财政预算公开，就一定能解决许多问题。作者可不这样看，认为：中国亟待研究建立系统的“公共财政体系”，而不是急于公开预算。

　　1、财政预算公开是必要的，首先是向各级人大公开。各级政府财政预算公开，是现代社会国家管理的重要内容，但国家管理，首先是各级人大的权力，当财政预算还没有彻底向人大代表公开之前，就急于向社会公开，是不负责任、没有法制观念的举措。应该是依法向人大公开，经人大审议同意之后的预算，才可以向社会公开。当然，对人大审议通过后的预算执行情况，是应该向社会公开的。

　　2、公开的目的是为了接受全社会广大纳税人的监督。国家组织，本来就是一个纯粹的消费者，它不直接创造任何财富与价值。其收入主要来源是税收，纳税人通过交税，让度自己的经济利益，获得国家提供公共产品的消费，整体上是一种交换关系。因为这种关系，不是一手钱，一手货，依质论价的直接交换关系。所以，交税要依法，“用税”（财政支出）也必须依法。纳税人没有依法纳税要受到监督或查处，国家各级财政“用税”，也要受到人大和纳税人的监督，甚至查处。

　　对国家财政的监督权在人大，查处权在审计机关。纳税人的监督权，只有通过人大代为行使其权力，同时，还可以通过媒体报导或财政机关自行公开执行情况，实现对其让度出的经济利益实行监督。纳税人用什么手段或通过什么途径来监督，中国目前还没有一个很好的方法与渠道。所以，向社会公开，是第二层次，法定的第一层次公开，是对人大公开，公开的关键是要对人大代表清楚明白地列出具体用钱的单位、项目，用多少？为什么？

　　在我国各级人大会议上，财政预算报告，大多是 “条”这一级别预算的粗略概述，人大代表们，都是糊里糊涂地审批预算草案，其以下的“款、项、目”全部不预公开，审议的预算总额中，就包含着许多不清不明的东西，真要向全社会公开的话，其结果必然适得其反。当然，公开的也可以是一些粗略概述，但必然带来更大的社会争议和矛盾。这种公开，没有积极意义，只有消极意义。其实是挑起社会矛盾的作法，还不及不公开的好。

　　建议，第一步，先研究在各级人大会议上逐次公开审议到“款、项、目”，让人大代表们真正依法履行自己的职权与职责。第二步，视必要，再逐步从低级政府向高政府的预算，逐层向社会公开，分步公开更稳妥、效果会更好。

　　3、全口径预算包括政府公共预算、国有资本经营预算、社会保障预算。然而，我国财政预算口径还没实现全覆盖，尤其是中国特色十分明显的预算外政府收入这一块，其复杂性与利益矛盾极大，有待清理、整顿、调整、规范。国有资本经营预算、社会保障预算，基本上没有建立，有待建立、完善、规范。公共预算这一块，也需要从纪律等方面严肃起来，用“公开”来倒逼财政预算的规范，是一条途径，但不是最好的方法和路径。

　　4、地方政财资源短缺的矛盾，还没有解决并实现根本好转。自1994年财税改革之后，中央财政资源、财源得到了保证，但地方财政资源、财源始终处于短缺状态，是中国当今社会的主要政府矛盾集中点之一。我们不去研究地方财源与中央财源的划分问题，首先就急于整肃财政规范，对地方政府来说，实质是“既要马儿不吃草，又要马儿跑得好”。

　　世界通行的是地方财政来源主要是财产税，我国财产税至今还没有成为体系，更谈不上完善。居民家庭财产，主要是房产、汽车、存（放）款和保值性物品、证券等，最普遍的是房产。我国关于房产等财产税征收面极窄，量极小。加之，近几年高房价，带来的社会矛盾，一方面，给房产税扩大征收面，带来障碍，阻塞了地方税种完成其体系建设的机会。另一方面，高房价，除税收手段外，还没有比它更有效的方法调控，处于焦灼状态。最突出的是，中国的财产税体系缺了“遗产与赠予税”这一关键性财产税种，极大地制约了我国关于个人和家庭收入调控的能力，国家第二次分配缺少了一只关键的杠杆。

　　当财产税还没有成为地方政府的主要收入来源之前，地方政府财政拮据状态没有改变之前，任何以公开为前题的整肃措施，其效果最终必然适得其反。

　　5、财政的性质有生产型、发展型、消费型三大类，我国财政目前还是发展型财政。社会经济活动是按一定层级呈现的，在改革开放前，社会生产力发展不足，我国财政调控功能是生产型财政，即财政活动的主要内容是通过发展生产促进经济社会发展和国家财政收入的增长。改革开放后，我国财政实际上逐步转型为发展型财政阶段，发展型财政活动，兼有发展生产与促进消费两种功能，其态势是促进生产发展功能逐渐由促进消费取代。当促进生产发展的财政功能完全由市场取代，财政呈现以消费功能为主体之后，财政的性质就转变为消费型财政。而我国财政目前仍然是发展型财政，正在向消费型财政转型期。

　　消费型财政就是公共财政。也就是说，我国财政改革已进入公共财政体系建设阶段。公共财政是一种理论，它是一个相对健全的理论、法制、体制和操作系统，不可能通过一两件具体操作办法的改进与改革来实现，首先是要确定我国公共财政的基本框架，制定财政发展与改革规划，一项项地完善法制体系，健全各级政府资源配置与职能分工、调控手段，规范操作规程（包括公开预算），才能有条不紊地建设有中国特色的公共财政。

　　6、财政改革牵一发而动全身，需要统筹规划。关键是要对党政、立法、司法、执法机关和公务员，进行预算、执行预算的规范，尤其是制度与规范性立法；中央政府与地方各级政府的职责分工明确；强化预算的法律权威。目前，在公共财政体系尚没有建立之前，单位领导签字大于预算的人治条件下，财政公开，对社会稳定和政府的诚信两个方面，必然有其一受到伤害。

　　这是一个老财税工作者的衷言，敬请斟酌。