广东：多方合力打造阳光财政

　　■政府预算报告的“厚度”不断增加；
　　■人大代表监督观念已发生实质性变革；
　　■深圳引进“专业的力量”监督政府花钱
　　广东：多方合力打造阳光财政
　　
　　□本报记者　张悦　□实习生　李益崇　发自深圳、广州
　　
　　“财政部编制的预算报告太粗，财政预决算中的项目非常空，项目里没有把人和事的经费分开，没有办法审查。”
　　5月15日，来自广东的全国人大代表、中华全国律师协会副会长陈舒告诉南方周末记者，“我们希望财政部以后能实行阳光财政。”
　　类似“发难”，在广东很正常，他们对地方政府“阳光财政”、“透明预算”的推动已持续多年。“我省的财政预算报告比较细，这样代表才能从中发现问题。”陈舒说。
　　有代表甚至建议，中央政府财政预算报告应借鉴广东的一些做法。每次广东开人代会之前，代表们手中都有一份“比砖头还厚”的财政预算报告。
　　在广东代表批评中央政府预算报告的同时，广东各级人大预算监督改革已驶入“深水区”，率先实现人大与财政厅实时联网，人大代表能及时掌握预算执行情况。
　　
　　徐迎宾的“成名”
　　“我没想到今年还能连任人大代表。百分之百的网民支持我，体制对我也很宽容。”广州市人大代表徐迎宾在4月底刚获连任通知。
　　徐迎宾的“成名”是在2005年广州市“两会”的一次预算座谈会上，“很过瘾，预算监督打开了一扇门。”徐迎宾向南方周末记者回忆。
　　2005年3月26日上午的座谈会，有二十多名人大代表和广州市财政局官员在场，与会代表领到了一份预算表，所有人都没有预料到随后的戏剧性场面。
　　座谈开始后，有两位代表发言，他们分别为自己的领域“拉钱”。一位要求财政局扶持某民营学校，另一位则要求加大对某地区的投入。
　　这是多年形成的惯例，人大代表的一个很重要工作是争取资金。突然，徐迎宾的手高高举起，“办公厅编制人员177个，车却有172辆，维修费用高达115万元……”徐迎宾用语很不客气，“这些都是纳税人缴的钱，用起来应该要小心一点！”
　　“我当时觉得有些数字比较离谱，政府用车，我们企业也用车，为什么他们的成本那么高？”
　　广州市财政局领导皱着眉头说：“很难回答。”他接着解释，广州推行部门预算改革才3年，不像西方国家有200多年历史，财政局已经尽了很大努力，很多问题并不是财政部门能回答的。
　　会场氛围开始热烈起来。在徐迎宾之后，有代表发现，有的政府部门买一台电脑竟然要两万多块钱。有代表问，“政府接待可以在高级酒店消费，你既然花了为什么不写出来？”
　　这个场景很快被在场的媒体报道出来，两天后，458名市人大代表对《广州市和市本级2004年预算执行情况和2005年预算的决议草案》进行表决，报告仅获68.6％的得票率，“前所未有地低，而以前都是高票通过”。
　　“我当然投了反对票，”徐迎宾毫不讳言，“花钱那么乱，不该花的钱也花了，这个预算不能达到我和选民的要求。”
　　此次广州市人大代表的表现震惊全国，也有当地人士认为，此事件是广东人大代表监督政府预算力度实质性加强的标志。
　　
　　新观念及压力
　　在成熟市场经济国家，公共财政观念早已深入人心，但在中国，人大对政府预算进行监督尚处于摸索中，市场经济先行一步的广东，则摸索得深一些。
　　五届广东省人大代表林才贤说，“对于国外的议会来说，审查政府预算是最重要的职责，预算涉及到纳税人的利益，涉及到政府权力行使是否恰当，至关重要。”
　　广东人大代表中企业家较多，企业管理制度和人大制度似乎风马牛不相及，但他们习惯性地把企业管理理念植入预算监督工作。
　　从常识看，预算监督无非两个层面，一是看什么地方该花钱；二是看该花多少钱。“纳税人只是把管理社会的权力委托给政府，就像让保姆去买东西一样，保姆买的东西至少不能太贵，服务不能太差，纳税人的钱不是用来‘养官僚的’，对不对？”徐迎宾说。
　　“外地老板请我吃饭可能只要15块钱，而如果是政府官员接待我，就要找一个很好的饭店，谁允许他们这么做？”徐迎宾说这话时，他办公室的空调坏了，他说，“还顾不上修。”
　　“一个人花别人的钱，效率不会高，而用自己的钱给自己办事，效率最高。必须明确权责，”徐打了个比喻，“政府给纳税人办事，就好像经理人给股东办事，必须接受股东监督。”在他看来，选民是股东，人大代表则是选民选出的股东代表。
　　“你在花钱的时候，别人站在旁边指手画脚，心理当然不舒服，但你必须明白，你是在花别人的钱，总经理花钱必须要由董事会批准。”有来自民营企业界的代表这样形容。
　　省人大代表陈舒半开玩笑说，千万不要小看人大代表，包括农民代表，“广东的人大代表，我可以说他们个个都是精英。”
　　有代表透露，目前，广东各级政府的预算数据要规范很多，不会再出现“一台电脑花两万多块钱”的问题了，“不存在明显的糊弄”，政府部门也很难回避代表质询，这让官员们感到压力。
　　“现在有些大的预算方案会提前发给我们，总的预算手册有一千多页，是在代表报到时发给我们，一般代表都只看自己感兴趣的部分。”
　　
　　深层次的问题
　　2001年2月19日，《广东省预算审批监督条例》获通过。该条例对政府预算报告所列的“预算科目”，从原来仅列的“类级收支数目”扩延到具体运用的三百多个款级、五百多个项级财政资金。
　　在这次会议上，广东省政府一改过去那种提交的预算草案只有几页纸的状况，首次向省人大提交部门预算，但当年提交的只有省委办公厅、省政府办公厅等7个部门的预算。
　　2002年1月底至2月初，广东省政府向人大代表们提供了一份长达144页的省级部门预算试点单位预算表。细到政府部门购买一台电脑的型号、价格。提交的预算报告也扩展到27个部门。
　　一年后，省政府向人大代表提交了足有3厘米厚、重1公斤以上、605页的省级部门预算单位预算表，从省委办公厅到省红十字会，再到一些省直中专学校。所有报告都详细到每一个具体项目。尽管如此，不少代表还是认为，预算表虽然够细，但过于专业；列出的数额够多，但钱的用途等还不够明白。在这次会议上，省人大代表首次提交了“预算草案修正案”，对政府如何花钱提出了要求。
　　2004年，省人代会开会时，一本16开、3厘米厚、504页、包括115个省级部门的《2004年省级部门预算单位预算表》摆在了出席会议的代表面前。每个部门的预算草案都增加了一份文字说明，列明单位基本情况、人员设置、新一年工作任务收入预算说明、支出预算说明等。
　　但仍有代表认为，预算报告应向社会公开，还有代表提出，报告中的公共财政支出有些地方明显不合理，财政预算中更重要的专项基金的安排还没有纳入进来是个很大的缺陷。
　　从人大代表在预算监督中“点头”、“举手”到“知道开口向省里要钱”再到“质疑某笔资金的安排”；从“看不懂预算表、听不懂专业术语”到“学会看懂预算”再到“对预算编制方法提出建议”等等，这些“实质性”的变化，都折射出广东政治文明建设的进步。
　　但代表们提出了更深层次的问题，目前，中国的人大代表虽然有权对政府预算投反对票，但还没有政府预算被人大否决的个案被公开报道。
　　政府有权制定预算，“但权力让渡给政府，人大要有‘收回权力’的机制，没有这样的机制，政府部门乱花钱的时候，我们就很难进行有效监督。”
　　“有效监督”，深圳的改革正在进行。
　　
　　深圳开了个窗口
　　在各级人大普遍没有预算修正权的情况下，人大只有两种选择：整体否决或整体通过预算草案。前者在中国不现实，而后者，又使人大的预算审批权无法真正落到实处。
　　全国人大常委会研究室原主任程湘清对南方周末记者说，1994年他曾参与起草预算法，但法律没有赋予人大预算修正权，“是一个遗憾”，这已成为人大监督预算工作的瓶颈。
　　但程注意到深圳等地在做一些新的尝试，“这是一个可喜现象”。
　　深圳市人大对政府预算的监督体制是这样的，市人大设有预算委员会，这个委员会由14个市人大代表组成，这是中国几十万人大代表中仅有的14个人。
　　他们来自法律界、会计界、金融界、工程界、研究机构，使命是监督政府花钱。
　　深圳市人大计划预算委员会办公室主任戴逸介绍，他所在的办公室有8个编制，除主任委员和副主任委员外，有4个经济学硕士，1个法律硕士。
　　“我们是14名委员的助手，这样的高学历强力配备，使监督具有专业保障。”
　　每年深圳市召开人代会时，14名委员先通过投票挑选2到4个政府部门，再邀请40名左右的代表和预算委员会委员，用一天时间对所选出的政府部门的预算进行专门审议。
　　14名委员中的郑学定透露，初步审查后，“我们觉得需要改进和调整的就提出来，初步审查意见具有法律性质，一些问题往往在提交代表大会审议之前就解决了。”
　　作为预算审查监督的自然延伸，2002年深圳市人大还推出“绩效审计”，增加了对专项资金的审计。人大不仅要管政府怎么分切财政蛋糕，还得管政府花钱效益。
　　作为引进专业力量的努力，深圳市人大和审计部门合作极密切，从法律上规定，每年要对国土资金的收支和使用情况进行审计，并且要把审计结果向人大常委会报告。
　　戴逸透露，深圳市人大曾一度希望把审计部门从政府中独立出来，纳入人大系统，但改革条件尚未成熟。
　　他说，除了审计的加强，再加上人大的专业性的监督保障，“腐败成本非常高，(预算)必须是‘阳光的’，你才能通过。”
　　“这些年，领导拍脑袋项目、政绩工程越来越少。”郑学定说，没有任何制度是完美的，但通过预算监督堵住了一些漏洞，增加了腐败成本。
　　更富有创制意义的是深圳市人代会既有对计划、预算报告的整体表决，又有对重要计划指标、支出款项、重点建设项目的重点审查和单项表决。深圳市人大曾单项否决了“五洲宾馆”扩建项目、市委组织部疗养院5号楼改造、经理培训中心三个项目。
　　深圳市人大代表杨昌剑对南方周末记者表示，整体表决加单项表决的预算监督方式是深圳的独创，“其他地方没有”。
　　戴逸并不认为预算监督多程序多会降低效率，影响“深圳速度”。“把关到位，就会减少很多弯路，建设起来更顺更快。”
　　“深圳只是开了个窗口，配套措施还没到位。”公共预算学者林慕华表示。徐迎宾也深有同感：我们只是把“预算门”推开了一个小缝，但门那边的景色吸引着我们，这扇门再也不会关上了。