公共预算改革：中国民主政治发展的生长点

　　巨大的财政规模：公共预算改革的迫切性

　　中国国家财政能力的急速扩张是市场化改革的结果，巨大的财政规模既为国家平衡与调和社会利益冲突和民主政治建设奠定了坚实的物质基础，也为国家治理带来了一系列的重大问题，特别是公共财政资源分配的效率与公正问题，对公共财政的民主监督与控制问题，都已经成为影响国家财政良性运行和社会、经济平稳发展的重大现实问题。为了降低和减缓巨大财政规模条件下的中国财政风险问题，推进公共预算改革显得十分迫切。

　　图1：改革开放以来的中国财政收入(1987—2007)

　　资料来源：中经网统计数据库(单位：亿元)

　　图2：改革开放以来中国财政收入增长速度(1987—2007)

　　资料来源：中经网统计数据库

　　由上表可以看出，2007年国家财政收入已经突破5万亿，相比2006年增幅高达32.4%，较之1987年中国财政规模总量的2199.2万亿，在短短的二十年里，中国的财政规模总量增加了24倍，整个国家财政的规模、结构都发生了根本性的变化。当然，这种巨大的财政规模也产生了所谓财政规模高速增长之困，潜藏着诸多的社会风险。

　　首先，财政分配的公正性问题比较突出。在市场经济的制度环境中，财政收入主要是“取之于民、用之于民”的，而如此庞大的财政规模在缺乏有效的制度监控条件下运行，其财政资金使用的公正性是很值得怀疑的。其次，财政规模扩大对公共财政的民主控制和监督带来挑战。由于中国现有公共预算的科学性、精准性比较差，加上制度规范不严格，“软预算约束”在现实的经济发展战略下依然很普遍。如2002年预算实际增幅与预算增幅比为200.00%，2003年201.20%，2007年全国财政收入51000亿元，而预算收入计划44065亿元，超收6935亿元。此外，中国的控制型预算体制仍然没有建立起来，而从西方现代预算体制发展的历程来看，“控制取向”是根本特征【1】。控制取向的预算体制要求政治控制与行政控制的双重制度支撑，我国人大在现有的制度框架下无法施展其政治控制作用，而以财政部门为核心的行政控制机制仍没有完善【2】。

打造理性与责任政府：中国公共预算改革的政治功能

　　以市场化改革为动力的中国国家转型为社会资源的迅速拓展带来了广阔的制度空间，以社会资源增生为前提的国家财政规模的急剧膨胀对构建理性与责任政府提出了迫切的要求。如果缺乏有效的制度规约，政府权力可能产生严重的失范与异化，打造理性与责任政府，实现对公共财政资金使用的民主监督与控制，就成为中国公共预算改革首当其冲的政治功能。

　　按照凯顿的预算模式理论，以收入汲取、公共责任和行政控制三个变量把预算模式划分为前预算时代、预算时代和超预算时代【3】，中国现在还处于预算时代的初步阶段。1999年以部门预算改革、国库集中收付体制改革和政府采购为目标的预算改革才正式进行，这些改革是以建立公共责任与行政控制为目标的控制型预算为基本方向的。而就现实的预算权力格局来看，人大、政府与公民这三者的关系仍然没有厘定清楚，政府预算行为的随意性比较大，人大对政府的预算监督存在诸多的缺位现象，而公民对政府的预算监督更是少之又少，基本没有体现“纳税者主权”的现代民主理念。正如布坎南所言：“如果对收入的用途没有约束，收入就会变得等同于政府决策者的私人收入。” 【4】

　　在中国政府的预算问题上，按照王绍光对预算国家的标准【5】，中国的预算改革在财政统一和预算监督两个方面都没有完成，这就为政府预算腐败提供了制度土壤。首先，在财政统一方面缺乏整体性的、一体化的公共预算，所以预算外的资金收入很多(见表二)。中国各级政府府还存在各种小金库，根据相关研究表明，地方政府、中央政府机构和国有企业名下的小金库常常存储有没向中央上报的收入。在政府调查过程中，从此类的账户中查出了40多亿元人民币。另外，90年代的财务审计发现，每年大约有20到40亿元人民币本应上缴中央政府，最终却没有上缴，而且中央机构也有数以十亿计的非法财产【6】。其次在预算监督上的制度缺位也为政府预算腐败提供了机会。预算监督的加强可以依靠人大、审计机关、财政部门三个主体，而在中国这三个主体的力量都有待加强。尽管1999年的预算改革使人大的预算权力有了扩大，但是人大对政府的政治控制还缺乏技术支撑。人大在预算控制技术上主要存在两个问题：一个是政府预算草案报告没有“款”、“项”、“目”的具体内容，比较含糊，易造成“看不清、看不懂”的问题;另一个是高度专业化的预算报告意味着人大代表需要具有专业的会计知识才能理解，而现在人大代表并非专职化，更谈不上懂得各种财务报表的知识，限制了人大代表预算监督职能的发挥。各级政府审计部门对本级各部门、各单位和下级政府也可以进行预算执行、决算实行审计监督，政府财政部门负责监督检查本级各部门及其所属各单位预算的执行;并向本级政府和上一级政府财政部门报告预算执行情况，但是由于审计部门和财政部门目前的领导体制主要都是由同级人民政府领导，决定了其对预算监督的力度不大，对预算监督的实施不可能十分彻底。同时，这两个部门即使发现了财政违规和预算超标行为，也缺乏有效的手段来制约或者处罚相关责任部门。

　　表二：各年度中国预算外资金总收入

　　年度19981999200020012002200320042005

　　预算外资金总收入(亿元)3082.293385.23826.43430044794566.84699.25544.16

　　资料来源：中经网统计数据库

　　各年度中国预算外资金总收入

　　资料来源：中经网统计数据库

　　在现行的这种预算体制下，预算腐败蔓延就不难理解了。根据普华永道在2001年 1月发布的关于“不透明指数”调查报告中，选择了腐败、法律、 财经政策、 会计准则与实务、 政府管制五个方面对 “不透明指数” 进行评分和排序，中国在所调查的35个国家和地区中被列为透明度最低的国家：“不透明指数” 高达87，远高于最低的新加坡 (29) 和美国 (36)【7】。如何通过中国公共预算改革构建一个理性化的责任政府呢诚如王绍光先生所言，预算改革的目的是把一个看不见的政府变为一个透明的政府。现代公共预算通过预算制定、实施、监管的过程开放为政府精确、理性的预算执行提供了条件，同时亦为各种组织、公民对政府的监督搭建了有效的制度平台，从而有力的推进了理性化责任政府的构建。

　　保障公民权利与培育公民社会：中国公共预算改革的核心目标

　　完善的公民权是现代国家的基本标志之一，以优良公民素质为支撑的社会资本是使民主得以顺利运转的关键因素【8】。在现代国家制度体系当中，现代公共预算制度既体现了民主与法治的基本精神，并且更为重要的是现代公共预算制度的确立过程只涉及政权体系内部的权力结构调整，而不涉及十分敏感的政治国家与公民社会之间的权力调整，相对于直接引入竞争性选举制度而言，政治风险较小，而制度规范意义却很强。因此，转型中国的民主政治建设也应该以公共预算体制改革为契机，来实现公民基本权利的制度化保障，并进而培育现代公民社会。

　　改革开放以前，国家统合社会是国家治理的基本模式。在这种全能主义国家形态中，社会是从属于国家的，严格意义上的公民社会亦不存在，国家通过建立高度单一的国家所有制和集体所有制来增加财政收入，财政税收主要通过单位来缴纳，似乎与广大民众的直接利害关系不大。当税收缴纳对象主要从单位和集体变为个人的时候，以税收为联系纽带的公民与国家之间的关系必然面临重大改变。有学者认为个人所得税可以增强公民的权利意识，而且会把政府开销与公民税收的关系清晰地揭示出来，从而使其成为监督政府及官员行为的主力军【9】。但在中国的政治发展现实中，一方面，政府加大了资源汲取能力，如中国的个人所得税就是逐步增加的(见图一);另一方面，资源汲取能力的提升并没有伴随公民权利制度化保障水平的提升。由于公民缺乏有效的制度机制来监督政府的预算运行，当前国家财政资源的汲取与分配对某些阶层就极不公平。虽然中国地方层面的公共预算改革使一些地方开始向民众有限开放预算过程，比如2004年11月河北省人大财经委举行了省本级教育资金预算草案听证会;2005年3月，浙江省温岭市新河镇将它1998年以来就一直在采用的民主恳谈机制运用到预算领域，但是这种有限开放使民众无法全面有效地监督。因此，真正要解决资源汲取与公民权利保障之间的矛盾，应该进一步加强公共预算改革。

　　图一：近年来中国个人所得税总额增长情况

　　公共预算改革有助于保障公民的基本权利，以及打造、培育公民社会。爱伦·鲁宾认为，预算的重要性在于特定的政策问题都将反映在其中，包括：政府的范围，财富的分配，政府向利益集团开放的程度，政府对于公众的责任【10】。而在相对虚置的预算制度中，公民权利是无法有通畅的利益诉求渠道的。从西方国家的发展经验看，代议机关最先获得的权力就是预算权，预算关乎整个国家机器的良性运转。在中国，进行公共预算改革的一个基本目标就是要增强人大对政府的政治控制能力，使得每级政府能够向代表人民的人民代表大会负责，从而在宪政的框架下来保障公民权利。

基本结论

　　公共预算改革是开启中国政治体制变革的安全阀，预算改革具有强烈的政治涵义。公共预算改革介于政治改革与经济改革之间，同时也是连接两者的重要纽带。相对于政治改革的其他突破口而言，更少一些政治敏感性，是一条风险相对较小的改革路径。正如有学者所认为的，它是低调的，不会过分提高人们的期望值;它是具体的，比抽象谈论“政治民主”更容易操作;它是务实的，可以在不太长的时间里产生看得见的变化【9】。美国“进步时代”的预算改革是美国民主从“文本”走向“实践”的重要关节点。虽然美国在建国之初就已确立三权制衡的基本制度框架，但在预算改革之前，议会权力相对于行政权力长期处于弱势地位。预算改革调整了议会和行政之间的权力格局，使两者实现了新的均衡，美国民主才开始真正获得实践意义。当然，推进公共预算改革无法一下子解决中国所有的制度问题，但公共预算改革却与有望成为中国民主政治发展新的生长点。

　　注释：

　　【1】 Thomas Lynch(1900)，Public Budgeting in America，New Jersey： Prentice Hall，P.40﹒

　　【2】 参见文炳勋：《中国财政收入高速增长之忧》，载《湖南财经高等专科学校学报》，2008年第3期。

　　【3】 参见马骏：《中国公共预算改革：理性化与民主化》，北京：中央编译出版社，2005年版，第89页。

　　【4】 [美]詹姆斯·.布坎南，杰佛瑞·布伦南：《宪政经济学》，冯克利等译，北京：中国社会科学出版社，2003年版，第31页。

　　【5】王绍光认为，现代预算必须是经法定程序批准的、政府机关在一定时期的财政收支计划。它不仅仅是财政数据的记录、汇集、估算和汇报，而是一个计划。这个计划必须由行政首脑准备与提交;它必须是全面的、有清晰分类的、统一的、准确的、严密的、有时效的、有约束力的;它必须经代议机构批准与授权后方可实施，并公之于众。拥有这种预算体制的国家，才可以被称作预算国家。参见王绍光：《从税收国家到预算国家》，载《读书》，2007年第10期。

　　【6】 Andrew Wedeman(2000),Budgets，extra-budgets，and small treasuries：Illegal monies and local autonomy in China,Journal of Contemporary China，pp.489-511.

　　【7】 资料来源：国务院发展研究中心信息网(http://www.drcnet.con.cn/10/23/203)。

　　【8】 [英] 罗伯特 D·帕特南：《使民主运转起来：现代意大利的公民传统》，王列，赖海榕译，南昌：江西人民出版社，2001年版，第217页。

　　【9】参见王绍光，王有强：《公有权、所得税和预算体制——谈农村税费改革的思路》，载《战略与管理》，2001年第3期。

　　【10】爱伦·鲁宾：《公共预算中的政治：收入与支出，借贷与平衡》，叶娟丽、马骏等译，北京：中国人民大学出版社，2001年版，第2页。

　　作者简介：武汉大学政治学副教授，著有《社会转型与组织化调控——中国社会治安综合治理组织网络研究》。