当前,我国正在进行公共预算改革的探索。在以部门预算、政府采购和国库集中支付制度为核心的公共预算改革中,部门预算改革因其所处的重要地位、所发挥的关键作用以及所产生的影响的深刻性与广泛性,受到了政府各部门、社会各界的高度关注。经过几年的实践,我国在预算的编制、审核、监督、执行等方面探索了一些成功的经验。但由于经济发展水平、经济管理模式与其他因素的制约,部门预算的改革仍存在着阻力和缺陷,需要进一步改革和完善。
一、部门预算改革存在的问题
所谓部门预算,就是一个部门一本预算,它是由政府各部门编制,将原来按支出功能分散在各类不同预算科目的资金,统一编制到使用这些资金的部门,并经财政部门审核后,由同级人代会审议通过的,反映部门所有收入和支出的预算制度。在编制形式上,它实行一个部门一本预算;在编制内容上,它实行综合预算,即将部门和单位的预算内外资金及其他资金均统一编入部门预算中;在编制方法上,它实行零基预算,即取消往年的基数,根据部门和单位的职责、任务和目标,以及下一年度政府的施政计划,结合财力可能,分别轻重缓急,重新测算安排本部门和单位的各项预算。它不同于我国过去政府向人代会提交的收入按类别、支出按功能的汇总预算。在传统的预算编制制度下,每个部门是没有一本完整的预算的。
部门预算作为与市场经济体制相适应的现代政府预算管理方式,是被市场经济国家证明了的行之有效的做法。部门预算改革对于实现依法治国、提高预算的透明度、强化预算的约束力、提高预算管理水平等具有重要意义。但也必须看到,部门预算改革作为财政体制改革中的新生事物,还存在着不少问题和不够成熟的地方。
(一)部门预算编制方面
1 预算编制时间不合理,制约了预算编制的科学性。我国部门预算的不合理之处体现在从每年儿月初国务院下达预算草案指示到次年全国人大审议批准,中央预算通常有两个月左右的时间,即使加上了测算收支指标的时间,整个预算编制过程也只有四个月左右,而地方财政部门的预算编制时间则更短。…预算编制是一项庞大的系统工程,要实现财政资金分配的科学、合理、公平,就必须细化预算,即将宏大而又复杂的年度预算编制细化到各部门、各单位、各个明细项目。如果缺乏充足的、必要的时间作保障,要完成如此巨大的工作量,并实现预算的科学化、精细化是不现实的。
2 非税收入缺乏有效监控手段,增加了预算编制的难度。部门预算编制采用综合财政预算形式,涵盖了包括预算外资金、基金在内的由部门组织的各项收入。单位支出先由预算外收入和其他收入安排,不足部分再考虑预算内拨款。但目前还存在三个问题,一是难以全面、系统、准确地掌握单位上报的非税收入数字编列;二是尚未形成预算内外资金分配的“有机捆绑”;三是预算外资金固化了部门自身的既得利益。
3 科学的定额标准体系尚未建立。完整、科学的支出定额体系是衡量预算编制是否科学合理的标准,也是编制的预算能够顺利执行的重要保证。目前,我国许多地方的科学定额标准体系尚未建立。这主要是因为部门预算编制涵盖单位所有收支,涉及方面面政策、规定,一方面,综合财力水平难预测、不准确,特别是非税收入不确定,对支出定额标准的实施产生影响;另一方面,公共资源配置和日常耗用缺乏统一标准或执行标准不严(超标准配备),造成同样性质单位执行同一定额标准时,有的能够满足需求,有的相差甚远,出现挤占专项资金用于维持机关正常运转的情况,影响到部门预算编制的科学规范。
(二)部门预算执行方面
1 法定支出难以改变。法定支出影响着财政支出格局。我国在农业、教育、科技、计划生育、粮食风险基金、社会保障、文化、卫生等方面,均有法定支出的行政要求或类似于法定支出的效力。由于每年财力增长有限,几乎都用于了法定支出的增长,使得许多其他新增支出难以执行,法定支出影响着预算措施的落实。
2 预算执行的“真空期”难解决。我国的预算年度采用公历年制,从每年的1月1日起至12月31日止,但地方预算草案要待2、3月份及以后举行的人代会审批后才能正式作为法律文件生效。导致这段时间处于无预算状态,出现了所谓的“预算先期执行”问题。
(三)部门预算管理方面
1 有关配套改革尚未同步。部门预算内容丰富,涵盖广泛,涉及方方面面的政策、制度和规定。实现相关制度、规定和标准的统一和规范,是部门预算改革的基础和前提;如果有关的配套改革滞后,部门预算改革便难以顺利推进,也无法发挥应有的作用。如国库集中收付改革能有效实现资金使用的灵活性和对预算资金的有效监管,但目前国库集中支付才刚刚起步,不能满足部门预算改革的基本需求;再如政府采购制度改革,旨在解决资金的公开透明问题,但目前纳入政府采购范围的支出还极为有限;再如“金财”工程才刚刚起步,许多数据资源还不能实现共享,也难以对预算资金进行及时有效的监管。这些都在一定程度上阻碍了部门预算管理改革的进程。
2 项目支出管理难度大。预算管理的实质是支出管理,支出管理的核心是项目支出管理。项目支出包括对企业的技术改造支持方面的支出、科技方面的支出、对农业综合开发方面的支出等等。项目支出管理的难度表现在:项目支出预算数额庞大、项目繁多,项目可行性研究时间紧,如何保证其科学性难度大;项目支出成为各部门利益关注的焦点,项目支出的弹性和伸缩性,为部门提供了一个与财政讨价还价的余地;项目支出的编制要求具有前瞻性,但我国长期以来预算编制只是在不定期的收支之间安排资金,缺乏科学的分析预测工作,没有很好地将预算编制与经济预测结合起来。编制下年预算时,政府的工作重点和政策意向尚未出台,难以充分体现政府的年度发展规划。
3 部门预算的透明度不高。从试点情况看,目前编制的部门预算的公开性和透明度仍然不高。无论是中央还是地方编制的部门预算都是粗线条的,只公布几个收支大类的预决算数字,并附以专业性较强的文字说明,使得社会公众很难透彻地了解财政资金的来龙去脉;而且由于直接涉及地方、部门或单位的现实利益,触及其“隐私”,因此目前公布的只是预算内数字,并不包括预算外的。部门预算缺乏公开性和透明度,不利于社会各界的有效监督。
4 预算绩效评价体系尚未建立。目前,我国的财政支出管理过程中存在着种种效率不高的问题。各部门、各单位往往只注重财政资金的取得,却忽视财政资金的使用效果,而财政部门由于缺乏一套行之有效的方法体系和标准体系对财政支出的绩效进行科学的评价,财政资金分配往往受主观因素的影响和制约,造成支出结构和规模不合理,致使重复建设、损失浪费等问题始终得不到解决,使得有限的财力不能切实发挥作用。通过预算绩效评价,可以清楚地对财政支出的结果进行分析评价,但目前,我国的预算绩效评价体系尚未建立。
二、完善部门预算改革的建议
(一)加快推进部门预算编制改革
1 实行标准预算周期制。标准周期预算管理的核心是强化预算编制,使预算编制时间从几个月延长至十二个月,为预算的科学化、规范化创造条件。其主要内容是:预算管理周期从时间上划分为三个阶段,在同一预算年度内,不同预算管理周期的三个阶段同时并存。“预算编制阶段”从每年年初开始,在对上年预算执行结果进行分析总结和绩效评价的基础上,结合本年度预算执行情况,测算下一年度预算收支规模和增长速度,据此编制下一年度预算;“预算执行与调整阶段”从次年年初开始,组织执行预算,分析预算执行情况,办理预算调整事宜,期限为十二个月;“决算阶段”从第三年年初开始,组织编制本级决算草案,按照规定程序报批,在决算的基础上,对该预算执行结果进行分析、总结和绩效评价,作为编制下一年度预算的依据,期限为六个月。整个预算周期共计三十个月。
提前预算编制的起草工作和延长预算编制时间,是提高预算的科学性、增加预算效用的基础,可以在很大程度上提高政府预算应有的法律约束作用、计划指导作用和对社会经济的宏观调控作用;同时,也避免了出现预算的“空档期”。
2 规范和加强非税收入管理。改革开放以来,我国政府非税收入由1978年的960.09亿元增长到2005年的8414.91亿元,增长了8.76倍。各预算单位的非税收入是部门预算财力分配的重要来源,因此,确保应收尽收和公平、统一分配至关重要。应结合贯彻国务院“收支两条线”精神,有的放矢地规范和加强非税收入管理。一是重新清理整顿现行收费项目,与物价等部门配合,开展预算外收费项目专项清理,摸清底数,提出界定意见,为下一步改革奠定坚实基础。二是积极稳妥地试行预算外资金收支脱钩管理。选择几个具备收支脱钩条件的部门进行试点,摸索经验,待时机成熟后,全面推开。三是加强部门预算执行监督检查,及时发现问题,提出规范部门预算管理,改进和完善部门预算编制的意见。四是进一步增强预算刚性化。通过规范预算编制管理和延长预算编制时间等方式,使预算编制尽可能满足部门基本需求。在预算执行中不予追加,增强部门预算执行的严肃性。
3 建立以定员定额管理为主的预算分配机制。制定科学合理的基本支出预算定额体系,必须把握好“两条原则”:一是实事求是,保证国家行政机关行使职能的合理人员配置与资金合理需要的原则。预算支出定额要体现部门支出的不同特点,将业务性质基本相近的部门进行归类合并。要研究特殊部门的特殊开支项目需求,解决行政经费挤占事业经费、定额不足转嫁基层负担、套取财政资金等问题。要通过对预算单位实际开支水平的定性分析、定量对比,逐步建立起部门分类准确、档次划分相当、支出水平趋同、支出项目详尽、定额量化科学的支出标准体系。二是兼顾需要与可能,量力而行的原则。由于各部门承担的职能不同,其经费开支也不尽相同。在编制支出预算时,既要结合政策性因素和管理性因素,对人员支出、日常公用支出、个人和家庭的补助三部分实事求是地进行核定,避免单位出现苦乐不均的现象;又要结合财政资金供给的经济性因素,摒弃以上年预算支出为基数的决策依赖心理,一切从零开始,彻底摆脱部门基数分配和既得利益固化的束缚,使预算单位人与物的配置在财力许可范围内实现高效化。
(二)严格部门预算执行
1 修改和完善相应的法律法规,适应形势发展的需要。修改和完善相应的法律法规,至少应避免法律之间相互抵触,使预算编制和执行有所依据,而不是无所适从。应硬化“预算平衡”的法律地位,择机废除现行的“法定支出”项目等肢解和固化预算分配职能的行为。取消预备费的最高限额,在财力许可前提下增加政府调控能力。
2 实施追加听证制度。为解决预算执行中追加过多,部门预算约束不够严格的问题,建议逐步实施追加听证制度。部门预算经人代会审议批准后,即具有法律效力,必须严格执行;对于数额较大或涉及面广的具有重要性的预算追加,实行追加听证,由人大部门就预算追加的原因、数额及用途等进行听证审核,以加大预算执行的严肃性,提高预算资金的使用效益。同时也要求财政部门在部门预算编制过程中尽可能提高预算的科学性和预测、测算的准确性,将所有预算执行中的变动因素予以充分考虑。
(三)加强预算管理监督力度
1 深化各项配套改革措施。一是要进一步完善部门预算配套改革工作。完善的部门预算需要国库集中收付制度、政府采购制度以及“金财工程”建设与之相配套。部门预算的编制,主要是解决预算内、外资金的统一性、完整性和严肃性问题;国库集中收付制度解决的是资金调度的灵活性和效益性问题;政府采购制度主要是解决资金使用的公开性和透明性问题;“金财工程”建设解决的是财政监督的有力性问题。这四个部分相辅相成,配套联动,共同推进,才能取得预期的改革效果。目前,这几项配套改革已取得阶段性成果,应在此基础上进一步加以完善。二是加快推进政府收支分类改革。构建新的政府收支分类体系,即“收入分类”、“支出功能分类”、“支出经济分类”;建立规范、完整且具有独立性的支出分类体系;将预算内、外收入统一纳入政府收入分类体系,全面反映收入来源和规模;以政府职能为标准确定支出功能分类,清晰反映政府支出的总量、结构与方向;按照支出的经济性质设定支出经济分类,明细反映政府各项支出的具体用途。三是进一步完善预算的法规制度体系。根据预算改革实践,加快预算法规和制度建设进程,推进预算管理的法制化与规范化,修订《预算法》和《预算法实施条例》,为预算管理提供法律支持。
2 加强项目支出预算管理。(1)财政部门要尽早开展项目研究和可行性论证,建立项目数据库专家评审制度。由于部门预算编制时间较紧,一些项目又具有专业性,因此需要建立项目数据库专家评审制度,组织相关的专家及专业人才进行项目的可行性分析论证。(2)部门报送的项目支出预算要附有可研性报告。编制部门预算项目预算支出时,要做好可行性研究报告,需要说明干哪些事、怎样干、能够取得什么效果以及项目资金预算等,以逐步规范项目支出预算编制。(3)部门报送的项目支出预算,要与国家宏观经济政策、地方政府的重点工作紧密结合,否则财政不予安排,以改变部门、单位套取财政资金、把难题推给政府的现象。(4)要建立项目支出追加审查制和听证制,强化预算约束力,切实减少预算追加的发生。
3 增强部门预算的透明度。(1)逐步在部门预算决策中引入听证制度。为增强部门预算编制的公开性和透明度,应借鉴国外的预算听证制度,以保证公共预算决策中公众的广泛参与,提高部门预算决策的科学性和民主性,防止该制度为少数人或利益集团所控制或利用。(2)建立和完善部门预算公告制度。建立部门预算公告制度,全面、准确、及时地反映政府公共预算收支的状况,使政府的公共管理行为接受全社会的监督,是进行公共财政管理改革的有效措施,也是实现公共财政管理的社会控制的有力工具,更是实现公共财政管理体制机制科学性、民主性、规范性的重要保障。(3)发挥新闻媒体的舆论监督作用。舆论监督对于保障人民群众在部门预算的制定与执行过程中的知情权、参与权、监督权,以及不断提高预算编制质量和执行效果是不可或缺的。新闻媒 体对于公共财政管理活动的追踪。无论是成绩的肯定,还是问题的“揭短”与“曝光”,都会产生广泛而巨大的社会影响,有利于广大公众关注和了解政府的公共管理政策、行为与效果,有利于决策者了解公众的意愿和诉求,从而推动公共财政管理制度的健全与完善。
4 构建预算绩效评价机制,加强资金使用效益考核。要切实发挥绩效评价的作用,对预算编制各个环节的要求进行明确界定,并要求各部门、各单位在预算编制中严格执行。(1)各部门单位编制预算时,要对项目目标、预期效益(经济、社会效益)、资金使用计划和项目实施计划等,进行充分考察和事前评审,并作为绩效评价和安排财政资金的主要依据。(2)对预算已确定的支出项目,要纳入日常财政和财务监控体系,加强对资金拨付、使用环节的监控。(3)对已完成的支出项目,部门要进行绩效考评,评价结果作为财政监督和今后安排支出的重要依据。(4)按照“权、责、利”相统一的原则,明确财政资金管理者和使用者的责任。强化专项资金后续跟踪管理和绩效监督,如发现资金的低效使用问题,要追究相关责任人的责任。确保财政资金的安全有效运行。实行以政府预算支出绩效评价为核心内容的年终绩效考评制度,并将考核结果与个人的收入水平联系起来。
