人大就是要管钱袋子

　　法治周末记者  戴蕾蕾 孙政华

　　“全镇一共有多少盏路灯？分时收费的标准是什么？灯泡是否都换了节能灯？150万元路灯费的具体构成我们要了解！”

　　“镇政府每年拿100万元拆除违法建筑预算是不是‘有点冤’，这钱应该向违章者收取。这说明法律有缺陷，政府工作不到位，助长了违章者的违法行为。”

　　“城管中心沿线门面房垃圾清运费110万元不应该由政府出，应该由商家出。”

　　“我们来审议预算的形式很好，但我们审的只是部分，希望政府和盘托出，我们要审全部！”

　　上海市闵行区七宝镇九星村2011年镇级预算听证会现场，村民向政府提出质询。

　　有专家用“火爆”来形容听证会现场的气氛，称这是公共预算编制改革迈出的关键一步。

　　闵行区人大代表质询政府如何花钱的场景，正是人大和政府在预算案上的“纠结”体现。

　　“人大开会主要做什么？不是听报告，不是鼓掌，而是专门审预算。”闵行区公共预算改革主要推动者之一蔡定剑教授生前不断奔走呼号，期待人大能够通过审查预算监督政府。

　　“跑龙套”的预算审查

　　被称作“麻辣委员”的全国政协委员蒋洪，是上海财经大学公共政策研究中心主任。

　　在当选为全国政协委员之前，蒋洪当了10年的上海市人大代表，整整10年，在每一次审议财政预算报告时，蒋洪永远都会举起孤独而执拗的手———反对或是弃权。

　　他回忆，每年审查预算时，所有代表都朝他看，说“蒋教授是这方面的专家”。他回应：“我说不出比大家更多的话，因为给我的信息就是那么少”。

　　每次预算表决的时候，蒋洪听到台上说“赞成的请举手”，下面举起一片。“我到底举不举呢？大厅里面开会的人大代表860人，要把手孤零零地举起来是要下决心的。”

　　蒋洪还被选进类似于临时财经委的小组(那时财经委还没有产生)，先由这个小组产生一个政府预算看法，然后向人大代表宣读，最后通过人大代表表决。

　　“所以这个小组的表态是很重要的。我记得当时有一个领导对我说：蒋代表，你看对于这个预算是否可以做原则性赞成的表示？我说原则上我不能赞成。在那个会上，我依然投的是弃权票。”

　　他给出的理由是：“老百姓交给你的钱，你没有全部拿出来，只是把其中的一部分拿出来给大家看，只把一般政府资金预算内的亮出来。更重要的是，给我的预算数据是笼统的，就等于给观察的事物盖上了塑料布、毛玻璃。”

　　“除此之外，还有一个重要问题，现在政府给我们的预算信息是扁平化的。只给你流量信息，收进来多少，支出多少，但是资产负债方面的财务报告，不管哪个口袋都没有公布。”

　　蒋洪所经历的审议过程是很多人大代表都经历过。而人大对于预算草案的审议被认为是“象征性的审议”。

　　有专家指出，1982年宪法和1994年预算法都明确规定了人大的预算审查和监督职能。但是，由于没有对预算体制进行相应的改革，人大的预算监督职能实际上没有落实。

　　计划预审的草案内容“内行说不清”、“外行看不懂”，就是举手表决草案时也是“一锅端”，基本上原原本本通过。尤其是政府及财政部门自由突破计划预算，使原本苍白无力的计划、预算审查更加流于形式。

　　从2005年起，各级“两会”不再宣读预算报告，接下来人大代表的讨论也不够充分，每年审议后的10几处修改，往往只是标点和字眼。

　　“预算涉及到财权的分配，而治理国家通常是‘兵马未动，粮草先行’。预算本身是经济问题，但是它直接影响到国家生活和社会生活的所有方面。从现代法治观点来看，预算也是一个非常重要的宪政问题，因为预算收入来之于民，必然就会产生用之于民，受民监督的问题。”中国社会科学院法学研究所研究员莫纪宏告诉《法治周末》记者。

　　天津财经大学财政学科首席教授李炜光表示，人大的监督很不到位，现行预算法涉及到人大的预算权力只有5条，其他基本上是政府预算权力，与人大似乎无关。

　　人大代表开始说“不”

　　1999年，中国的公共财政改革启动，与之相伴的是人大预算监督权力的觉醒以及强力崛起。

　　1999年，深圳市人代会单项否决了“五洲宾馆”扩建项目、市委组织部疗养院5号楼改造、经理培训中心三个项目。

　　2003年1月13日，广东省十届人大一次会议发给人大代表的文件和资料中，多出一本厚达两厘米的册子，那是102个省级政府部门向人大提交的预算报告。与前两年相比，广东省人大对预算审批的范围已从7个到27个政府部门，再扩大到102个，财政支出内容也从过去的“类”细化到“目”及“项”。

　　2003年浙江温岭将参与式预算引入民主恳谈，2005年、2006年创造出“新河模式”、“泽国模式”等制度性的参与式预算改革试验。至2007年以来，将参与式预算在整个温岭的乡镇一级和市级政府部门全面推开。

　　在温岭新河镇，自2006年开始，5名以上人大代表联名就可以提出预算修正案，修正案若获得全体代表半数以上支持，则通过成为预算的一部分。新河人大代表在2006年、2007年人代会上，共提交了24份“预算修正议案”，其中有3份“预算修正议案”获得通过。

　　一时间，“参与式预算”成为预算改革的热门词汇。其具体做法，是将预算全部向社会公开并接受公众监督，发挥人大的作用，使人大在预算编制执行的过程中起到重要的审议、质询、决策和监督的作用。

　　2009年，河北省承德市人大提出了预算审查原则：有钱先给老百姓花。这个原则公布后，产生了立竿见影的效果。预算报告第一次审议，市人大代表坦诚相待，仗义执言，有人反映百姓收入与财政收入不匹配，还有人提出，不要单纯追求GDP增长。预算报告首次未通过。预算报告修改后第二次审议，人大代表们仍不依不饶，反映修改后的预算报告在教育、医疗、社会保障上投入、调整得还不够。

　　预算报告第三次审议，终于有了大幅度的修改———社保投入从两千万元提高到四千万元，教育投入从原来的一千多万元改为两千多万元，政府采购费用削减了七千多万元。

　　目前，湖北、山西、云南、海南、广东、河北等省，通过地方立法，明确了人大具有预算修正权。

　　“从预算管理体制来看，应当遵循税收法定原则，这是现代财政预算制度的基本原则。所以，国家对预算的管理应当是立法机关通过制定法律来管理预算，政府只是执行。只有保证财权掌握在人大手上，才能真正保证财政收入取之于民、用之于民。”莫纪宏说。

　　“预算是立法机构对政府的授权或政府对立法机构的责任状，政府须不折不扣地执行。预算法强制力达不到、突破预算、随意追加预算、预算流于形式；或者预算由强势一方制定下来，另一方不得不举手表决批准，没有其他的选择。这些情况都是预算法必须要改变的方面。”李炜光表示。

　　人大要管“钱袋子”

　　闵行区公共预算改革，方向很明确，“以人大为主导”。

　　闵行区政府和财政部门改进了向人大提供预算信息，由原来粗线条的报告，发展为向代表公开所有预算报表。有代表反映，预算报表“看不懂”，于是又发展为向代表提供“可理解的”预算信息———细化预算草案的内容，预算草案涵盖八个方面的内容，从收入项目列到“款”，支出项目列到“项”，配合相关文字说明。人代会期间则增加现场预算质询，安排那些预算资金大、关系民生的部门接受人大代表的质询。

　　闵行人大会同财政部门经过尝试，形成了一套总预算表、部门预算表、项目明细表的三级报表制度。这套报表在人代会之前的两个星期送达人大代表，使人大代表能够有较长的时间去认识理解政府预算草案的基本内容和重点支出。

　　在预算编制阶段，由人大组织项目听证会。预算听证由人大常委会组织主持，针对政府预算草案中一些争议较大、社会关注度高的预算项目，以听证的形式听取政府部门、人大代表、社会公众以及专家的意见和建议，并形成听证结果报告作为常委会审议政府预算草案的重要参考材料。

　　闵行区七宝镇人大主席邬新国向《法治周末》记者介绍，2010年11月上旬，七宝镇人大和政府先后到两个村5个居民小区召开了7个场次的预算听证会，论证总金额1亿元的19个项目的可行性，“每个场次有二三十人参加”。

　　会议先由镇财政中心介绍2011年镇级预算总体安排，再由19个项目的主管部门分别介绍各主办项目的具体情况，居民逐个评议打分。19个项目涉及城乡和社会事务8项、社会保障和就业6项、环境保护3项、教育1项、公共管理和服务1项。7场听证会共收集到意见建议173条。“这为完善预算和改进政府工作提供了依据。”邬新国说。

　　闵行改革者提出，推动人大常委会及其各相关工作委员会工作方式的转变，对政府职能部门的工作监督逐步从议事到议财的转变。换言之，人大要管“钱袋子”。

　　莫纪宏则向《法治周末》记者强调：“关键的问题是政府必须要全面接受人大的监督，人大对预算方案和预算的调整要享有实质上的修改权和补充权。特别是，应当在各级人大下设财政预算监督委员会，专门监督财政预算的使用情况，而不仅仅是审查政府提交的报告。”