预算透明 - 更好的社会 - 更好的生活
时间：2010-12-26 来自：南方都市报评论周刊作者：wkun - 小 + 大
1989年，巴西劳工党在阿雷格里港首次进行了参与式预算的实践。虽然巴西经验到上世纪90年代末才引入中国，但中国农村此类实践从90年代早期就开始了，当时不叫“参与式预算”而叫“村务公开”或“村务民主管理”。
从行政角度，参与式预算是通过公民和人大代表审查预算分配，对项目重要性进行排序，它是建设行政民主的一个方法。从政改角度来看，它是引入地方民主的途径，主要目标是完善地方人大制度。因为参与者不但包括普通公民，还包括先前被排斥在预算进程之外的人民代表。严格来说，人民代表不应被视为“参与式预算”的一部分，因为他们是审议预算的精英，然而中国人大代表并无实权，他们参加审查、监督预算既合理又关键。
从公民角度来看，参与式预算是公民表达自己偏好和意见的机制，是一种公民和N G O审查、决定、监督预算的原则、程序和过程。这种看法非常接近巴西定义，但在中国尚未占优势。在巴西，随民主化进程的深入，参与式预算是遏制新自由主义浪潮的一个激进民主形式。而中国由于政体特点，参与式预算成了一种地方民主化策略。在巴西，劳工党希望通过它争取更多选票;而在中国，执政党通过它来完善治理。
作为一个自2005年就在温岭泽国镇进行相关实验的学者，笔者认为在参与式预算日益受到重视的今天，有必要对其发展经验做出相应总结。毕竟它在中国才刚刚起步。
推动者应主要是公民而非官员
众所周知，中国预算进程存在严重问题，例如裙带主义、利益集团影响预算，预算权力过度集中在少数人手中，地方政府预算往往不反映人民的需求，过程不透明、公民对预算体系的监督少，行政裁量往往超越立法监督。而预算外经费又成了腐败的一个源头。
在过去，预算是国家的事;但随人们对公共福利、公共产品和服务的关注度的提高，预算逐渐向公共预算演变。浙江某些县，私企营业税占到地方预算70%以上。因此有必要质询这些钱如何为公众服务?如今中国的情况让人想起英国议会早期历史，当时中产阶级同皇室谈判，用交税换取政治发言权。
中国引入参与式预算的初衷是遏制腐败、改善治理、实现公开和透明、为当地人民提供社会服务、减少依法抗争的事件。而通过透明的参与式预算可以保护政府官员不受腐败指控。由于地方政府财政收入日渐倚重企业，民众一般认为政府官员拥有大量腐败机会。有些聪明的领导逐渐学会了利用透明、参与式的决策来杜绝或减少对他们已被地产商及其他商业精英买通的指控。
例如，若重大决策有可能造成损失，参与式预算可帮助领导者将责任推到民主进程身上。资源有限，需求无限，两者之间往往存在矛盾，决定谁首先享有服务是一个艰难的过程。公民参与让负责此类难题的官员有了一个政治上的护身盾牌。因此，“地方民主”就成了一种减少责任风险的工具。此外有些地方领导人也往往希望借助参与式预算试验来创建政治“品牌”，他们着眼于“声誉”或“荣誉”，所以他们乐意为试验提供资源和机会。事实上，所有的中国参与式预算试验都取决于地方领导人的意愿。
把上述种种动力原因放到整个中国地方政治改革的大背景下来看，明显大部分地方动力不足，动机不纯，后劲不大。这种背景下，不能完全依靠开明的地方官员来推进参与式预算，最有效的动力还是公民的压力和民间组织的促动，公民应该是参与式预算的真正推动者。
多种形态自上而下的组织者
在参与式预算推动过程中，国际组织扮演了重要角色。世界银行推动了参与式预算在全球各地的传播，他们向发展中国家提供经费，河北焦作的相关项目就是世行资助。福特基金会则资助参与式预算研究、培训和传播，甚至承担参与式预算试验的成本。但目前看来，随着中国崛起，靠国际组织的直接压力来推动改革已大大减弱。“哄”变成一种更有效的诱导手段，换句话说，国际组织常常通过劝说来影响地方领导人，使之开展参与式预算试验。
官僚多元主义是另一股推动机制。政府各机构之间往往相互竞争以获取资源和影响力。例如财政部为推进现代财政体系建设开展了一些参与式预算试验。全国人大和地方人大逐步在发展和改善审议职能，建立预算委员会，让人大代表参加预算审查和审议。值得一提的是，温岭市人大常委会主任张学明积极推动参与式预算试验。在他的倡导下，温岭2010年有十个镇进行试验。近几年他还将试验扩大延伸到市一级部门预算，在2011年，温岭也把上一年度预算执行情况纳入了民主恳谈的范围。另外，国务院发展基金会在赵树凯的领导下也在无锡和黑龙江组织了大规模的参与式预算试验。
但中国大多数参与式预算项目是自上而下。这跟巴西的情况不同。巴西是在基层建立参与性组织，再由左翼政党进行支持，选举机制刺激并强化了参与式预算。在中国，虽选举不会推进参与式预算，但政治体系的内部竞争机制却在推进参与式预算。通常最关键的决策都是地方党组织做的。
另一方面，非政府组织也开始扮演角色。英国的国际行动援助中国办事处组织了几个村级参与式预算项目，李凡领导的世界与中国研究所为温岭新河镇的试验提供了指导和咨询意见。澳大利亚迪肯大学和斯坦福大学的学者协助了温岭泽国镇的项目。然而显而易见的是，公民社会在中国参与式预算的发展过程中仍然影响不大，也不活跃。
村、乡镇以及城市的不同形式
在西方国家，议会对国家、州和地方预算进行审查是主要形式。中国的政治改革也试图加强人民代表大会的作用，参与式预算也在这种改革中找到了自己的位置。
中国参与式预算一般包括以下过程：地方党政领导人决定引入参与式预算并确定主题;决定预算范围(可占地方总预算的3%-10%甚至30%-40%);信息收集阶段;建议和选择阶段;专家咨询阶段、公民参与和讨论;政府最终决策阶段;和实施阶段。从整个过程来看，公民参与只是其中一个步骤而已。其他过程在决定预算上起到更为重要的作用。
在村级直接参与式预算中，村民关注的是如何筹集经费、如何获得收入、如何最好地运用村有资源。
在乡镇一级，2008年温岭市新河镇展开的一系列试验中，市民们参与了早期阶段的预算编制。其后，新河地方人大的90-110名代表分成三组，在预算呈送地方人大之前对其进行审查。审查后地方人大代表提出了预算修改案。地方人大全会对每个预算项目进行了辩论。最后对最终预算提案进行了投票表决。在2008年2月23日长达两小时的全会上，大多数代表要求增加某部分预算。他们讨论了原有预算未提及的重要问题，还要求减少政府在用车等方面的支出。
人大代表审议预算会议之后，镇立即召开一个所有利益相关方参加的特别会议。笔者有幸观摩这个会议全部过程，它比前阶段的公民参与、人大审议更为重要。各种增加预算的合理要求被摆到了台面上进行了讨论，并最终得到了体现。而其他的不合理要求，要么一开始就被否决，要么在审议讨论后被否决。最后与会者讨论了修订和平衡预算的方法，更好地考虑全镇的利益诉求。总的来说，乡镇人大代表行使了权利，对预算进行了修改，对某些预算项目进行了辩论，还否决了另外两个提案。温岭某镇有一次还因为发现议事日程上少一个建学校楼计划，十几位人大代表离席表示抗议。
上海惠南镇最早采取公民点菜政府买单的做法，让公民和人大代表来确定公共服务的项目。惠南镇离上海浦东国际机场不远。2004年到2006年间，该镇15%-30%的预算用在改善民生上，其中32个项目是由地方人大代表选定的，总预算达1.496亿元。参与式预算项目伊始，一个由当地专家组成的工作小组逐一考虑了每个项目的优点、整体预算和资金的分配，然后向地方人大代表递交了一份供审议的提案。在惠南镇，专家和地方精英在项目的最终确定上起到了重要作用。这是因为地方官员认为普通市民缺乏审查镇预算所需的知识和技能，只是在项目一开始的时候征求了市民们的意见。
参与式预算也扩展到城市层面。2008年1月13日，来自温岭16个镇的80余名市民、专家和地方官员聚集在一起，讨论当地的公共交通预算。这样的讨论持续到了2011年，正如本文开篇所指出的那样，因为这得到了地方政府的大力支持，实验范围进一步扩大。
参与式预算的发展挑战
在这些由村到乡镇再到城市一级的参与式预算实践中，很容易发现问题所在。
首先要提高参与式预算的质量，参与者必须看得懂财务数据，而且具备财政知识。可是，在实践中往往公民看不懂通报材料，讨论不了复杂的财政问题。于是世界各地的各种参与式预算往往对预算材料进行缩写，删去某些复杂话题。这种让公民看懂的要求却为官员操控参与式预算提供了机会。
协商水平和讨论范围之间也往往存在一个矛盾关系，组织者必须做出权衡。例如2005-2006年的泽国镇参与式预算实验只对30个项目进行了轻重缓急排序，而这些项目占全镇预算比例不到40%。讨论范围相对比较狭隘，但协商讨论水平比较高，尤其是2006年的实验提高了参与者的协商能力。可是2008年的参与式预算将讨论范围扩大到了所有预算项目和预算的方方面面。虽然范围扩大了，但协商能力和质量却降低了。参与者感到，有待讨论事宜太多，太复杂，无法充分集中讨论。此外，目前参与式预算实践中一个严重的问题是时间安排不够。大部分是一天，有的只半天。相较巴西有些参与式预算长达数月。
预算平衡是一项艰巨的任务，这是全世界参与式预算遭遇的一个普遍问题。巴西参与式预算常常导致“穷人的民主”，即广大贫穷百姓积极参与，使预算决策向他们倾斜。但是几年下来，导致预算失衡，最终导致财政危机。相比之下，中国地方官员在处理预算平衡上发明了很多富有政治智慧的方法。
2007年，无锡规定参与式预算项目上限为30万元。温岭泽国镇用随机选择参与者的方法将偏见降低到最低程度，还发展出一个既有民意表达又有人民代表审议的双重决策模式。温岭新河镇有个强制平衡的规则：如果一个项目预算增加了，另一个项目预算就必须减少。但是只有两三位人大代表把这个要求当作一回事。更为重要的是，所有地方政府都保留行政裁量权，对预算有进行进一步修改和完善的权力，以此来抑制民粹主义的力量。
尽管公民的确影响到了预算决策过程中某些环节或某些方面，但大部分参与式预算项目只起到了咨询作用。整个权力体系和预算结构的本质并没有变。而大部分参与式预算项目都局限于地方层面。将参与式预算扩展到政府的更高层面似乎很困难。
未来的趋势
总的来说，中国目前已有数千个村级参与式预算实践和几十个镇级项目。不过覆盖整个城市或全国的项目寥寥无几。笔者去年受邀参加了一个全球参与式预算研究项目，由中得知，韩国、泰国、印尼等国也只有几个寥寥可数的参与式项目。中国参与式预算虽然自身有很多问题，但在整个亚洲的比较视角下看，算是相当好的一个国家。
从近七八年参与式预算实践的情况来看，有几点可喜的趋势：第一，从村到乡镇，再到市级，不断向上扩展的趋势。第二，从议题来看，从无关紧要的预算话题(早期公民只选民生项目，可提出修正方案)，到相对重要的预算话题(公民和人大代表可推翻某些原定的预算项目)。第三，公民和人大代表权利在扩大，甚至出现某镇差几票就通不过预算的情况。从地方官员角度来看，这是个重大失败，但从公民权利和人大权利来看，这是参与式预算做实的一个重大标志。第四，基层财政的预算公开在各地也逐渐展开。
目前全国人大正在鼓励地方人大进行参与式预算试验。中国的参与式预算在落实公民权利上做得还远远不够，但却在行政领域和人大制度中拓深发展，成为完善治理、强化行政权力的一种地方创新制度。这是中国特色的模式，也是中国对全世界参与式预算的一种贡献。
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