各地两会亮出账单 “民生支出”被指大跃进

　 【深度报道】在近日全国各地举行的“两会”上,“民生支出”成为各地财报中最热门的词汇之一。不过,对于各地方政府提出的“民生支出”大幅增长的数据,众多专家提出了质疑,他们表示,自2007年开始使用的预算科目体系,在支出分类中建立了功能分类和经济分类的二维结构,预算收支科目中,并没有“民生支出”这一科目,政府汇总的所谓“民生支出”因此产生了很多水分。

　　专家们指出,在民生支出大幅增长的同时,支出的质量往往被忽略了,因此,应尽快规范财政学领域“民生支出”的范畴,以切实保障和提高民众福祉。

　　香港商报记者 邓明宇

　　各地民生支出大幅增长

　　省(市) 2010民生支出 所占比例

　　广东 3099亿元 57.23%

　　湖南 1723.5亿元 逾50%

　　新疆 1198亿元 71%

　　云南 1570亿元 69％

　　宁夏 1280亿元 70%

　　四川 约2600亿元 63.3%

　　民生支出数据庞杂

　　财政专家称“看不懂”

　　在近日全国各地举行的“两会”上,“民生支出”成为各地财报中最热门的词汇之一。几乎所有地方政府都在强调当地“民生支出”在大幅增长。

　　据悉,自2009年中央将民生支出单独统计之后,全国各地的财报也将民生支出单独列出,而且大多保持了20%以上的增幅,其中占财政支出比例最高的北京2011年本市地方财政支出拟安排2670亿元,比上年增长9.1%。其中86%投向民生。

　　而且,纵览各地亮出的“帐单”,不管是东部发达地区还是中、西部贫困地区,民生支出都成为各地财政支出的重中之重。但这些民生支出具体的科目是哪些？是否严格按照中央的“五有”口径标准来统计？在科目中又具体包含了哪些支出？……对于各地令人眼花缭乱的“民生支出”数据,许多公共财政专家都表示“看不懂”。

　　各地数据无从解读

　　中国社科院财贸所研究员、博导、财政研究室主任杨志勇在接受记者采访时表示,各地对于民生支出的标准和概念都不一样,因此无法解读和对比各地出现的民生支出数据。

　　中山大学财政税务系主任、博导、港澳珠三角洲研究中心副主任林江表示,目前炒作“民生支出”没有很多实际意义,由于在财政学范畴内目前没有统一的“民生支出”概念,“民生支出”这一名词更多是地方政府迎合中央政府的需要所致。如前年广东就要求广东各地市每年新增财政支出必须有70%以上用于民生,令地市一级政府压力很大,以致许多地方都想方设法解释民生支出,将更多项目纳入民生支出的范畴。

　　民生支出不是大箩筐

　　他认为,不能把民生支出当成一个大箩筐,什么财政支出都纳入民生支出的范畴。譬如地铁建设,广义上也可以说是民生支出;亚运城建设提高了城市形象、增强了市民幸福感也可以纳入民生支出;政府盖座行政办公楼也可以纳入民生支出范畴等等,但这些支出严格来说并不符合中央政府单列“民生支出”的本意。

　　他建议地方政府在民生支出上要务实,与其把什么都列入民生,不如有个清晰界定,把财政支出真正用到民生保障上,逐步解决上学难(贵)、看病难、住房难、养老难等实际民生问题,使群众的基本生活有更加安全可靠的保障,才是扩大“民生支出”的最终目标。

　　财政民生理念凸显

　　统计依据“五有”口径

　　据专家介绍,从2003年以来,中央政府的民生财政支出进一步加强,特别是2008年底在全球金融危机的背景下,为了实现“保增长”目标而实施了以促内需拉动经济增长的积极财政政策,进一步加大对民生领域的支出,可以说是内地公共财政民生理念的进一步凸显。

　　从正常的财政支出安排看,数据显示,2003年—2007年,财政在教育、社会保障和就业、医疗卫生、文化体育支出累计分别达到2.43万亿元、1.95万亿元、6311亿元和3111亿元,分别年均增长18.6%、14.9%、24.4%和16.55,比上一个五年增长1.26倍、1.41倍、1.27倍和1.3倍。又如2008年,中央财政在“三农”的各项支出在2007年4318.7亿元的基础上增加37.9%,达5955.5亿元主要用于增加对农民的补贴,大力支持农业生产;教育支出则增加27.5%,安排9081.95亿元保障教育优先发展;医疗卫生支出在2007年1989.7亿元的基础上增加25.6%安排2499.06亿元,推进医疗卫生体制改革等。

　　财政部办公厅主任、新闻发言人胡静林在2009年也明确表示,2009年的中央财政预算报告首次按“五有”口径,即 “学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”,增加报告了民生支出情况。

　　胡静林同时强调,民生支出不是单独的预算科目,为了方便代表审议,财政部把中央财政安排用在与人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性安居工程、文化方面的支出进行了汇总统计,2008年民生支出达到5603.64亿元,比2007年增长29.2%;2009年安排的民生支出达到7284.63亿元,比2008年增长29.4%。

　　民生投入依旧不足

　　监管体系有待完善

　　专家表示,即使各地严格按照中央的民生支出口径来统计,在中国当前状况下,依然要持续加大民生领域的资金投入,只有在保证“量”的前提下才可能去考虑提高“质”的问题。在这方面中国与世界其他国家还存在明显差距。

　　例如公共教育经费占GDP的比重,在2004年世界平均为4.59%,高收入国家为5.46%、中等收入国家为4.35%;医疗支出占GDP的比重,世界平均为10.5%,高收入国家为11.1%、中等收入国家为5.9%。而在中国,2007年、2008年科教文卫四项总支出占GDP的比重分别为4.73%、4.98%,只相当于中等收入国家2004年单项公共教育或医疗卫生的支出比重。由此,在财政支出安排中必须继续加大民生领域的资金投入,这样才有可能实现“民生财政“的目的。

　　同时,要加强制度建设并改进制度设计,以制度性安排民生支出。既然公共财政的目的是财政资金的安排做到“取之于民、用之于民”,满足广大人民群众的需要,由此在财政资金的使用方面政府与广大居民之间要建立互动机制,即公共财政民主化建设。

　　在政府层面,要进行体制建设与完善,其中最关键的是公共预算制度和监督机制。政府的公共收支计划要征求民众的意见,制定科学的预算编制办法、实施部门预算和细化预算、人大代表实质性地审查批准,把预算进行公开(即使不公开也提供获知政府预算的途径),从而把政府预算的透明性和群众的参与权、知情权相结合,达到政府和民众共同管理财政资金的目的。

　　在监督机制上,除了加强部门内部的监督管理以外,要充分发挥广大群众、审计、监察等部门的外部监督作用。另外更为重要的一点是,诸如人民代表的审查批准不能仅仅流于形式,要提高其审核批准人员的专业素质和延长进行审查批准的时间。

　　防民生支出虚增

　　绩效指标体系是关键

　　有不愿透露姓名的财政专家表示, 虽然内地在民生方面的投入不断增加,但由于监督管理和评价体系的滞后,许多原来属于“民生”的财政资金安排并没有产生应有效果。他建议,财政支出要通过指标体系的评价来实现,特别是在教育、医疗卫生、就业与社会保障等领域,通过绩效指标来评价尤为重要。

　　数据显示,改革开放以来,中国的行政支出在财政支出的比重不断上升,从预算内看其比重从1978年的4.71%上升到2006年的18.73%,从预算外看,情况则更加严重,行政事业费在预算外的资金比重从1996年的32.68%上升到了2006年的70.97%。这些数据表明,虽然民生领域的财政资金安排也有不同程度的上升,但与行政费用的快速膨胀相比其实幅度很小。由此,只有通过建立绩效指标体系评价,才能真正反映财政支出的合理性。

　　有专家亦表示,财政对民生保障最根本的目标是在公平正义的情况下促进每一个社会成员的全面发展,切实保障和提高最广大人民群众的福祉。近年来,政府虽一再表示将努力提高民生支出,但实际情况和公众期望依然相差较远。譬如2008年全国教育支出并未完成预算,只完成预算的98.4%;医疗卫生支出也未完成预算目标,完成99.4%;社会保障和就业支出也未完成预算,仅完成99.3%,而且其中还包含了财政每年划拨全国社会保障基金的支出。

　　因此,倘若增加在三农、医疗卫生、教育等重点民生领域的投入不能使农民生活切实得到改善,居民的文化、健康素质得不到提高,那单纯为了“民生财政”而民生的支出又有何用呢？不考虑财政支出的经济性质,将所有用于教育、医药卫生、社会保障和就业等领域的支出,统统放到所谓“民生支出”的大箩筐里,混淆了民生支出的本义,必将导致财政民生支出的虚增。