国库改革有关情况介绍
时间：2007-04-26
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日期：2004-03-24 一、国库集中收付制度改革的必要性、重要性
（一）改革的必要性
随着社会主义市场经济改革的不断深入和公共财政管理体制的逐步建立以及财政收支规模不断扩大，现行财政资金管理制度的弊端日渐突出，主要表现在：1、收入缴库不及时，占用国库资金的现象十分突出；2、资金划拨环节多、速度慢，截留、挪用财政资金较为普遍；3、收支过程不透明，财政难以实施有效的监督，甚至滋生腐败现象；4、财政资金分散支付和储存，效率不高、效益降低。5、难以为预算编制和宏观调控提供及时、准确的依据。因此，国库集中收付制度改革势在必行。
（二）改革的重要性
国库集中收付制度也称国库单一账户制度，是市场经济国家普遍实行的国库管理制度，是被市场经济国家尤其是西方发达国家长期公共财政管理实践证明为行之有效的财政国库管理制度。实行这种制度，能从根本上有效避免我国现行财政资金缴拨方式的种种弊端，对加强财政资金管理和监督，建立社会主义市场经济条件下公共财政管理体制有着重要意义。主要表现在：1、是建立社会主义市场经济条件下公共财政管理体制的重要内容。2、是提高财政财务管理科学化、法制化程度的有效手段。3、是提高财政资金运行效益，降低财政筹资成本的可靠保证。4、是加强财政监督，防范腐败的治本措施。
二、有关概念与操作流程
（一）国库集中收付制度相关概念
1、国库集中收付制度
国库集中收付制度是指：以国库单一账户体系为基础，所有财政性收入都要通过国库单一账户体系直接缴入国库或财政专户，所有财政性支出都要在支付行为发生时通过国库单一账户体系以直接支付和授权支付方式支付到收款人或用款单位的现代国库管理制度。具体讲，就是要达到一个目标??即建立现代国库管理制度；实现一个基础??即改革传统账户体系，建立国库单一账户体系；抓好两项改革??即支出支付方式改革和收入收缴方式改革。
2、国库单一账户体系
国库单一账户体系包括五类帐户，即国库单一账户、预算外资金财政专户、财政零余额账户、预算单位零余额账户以及特设专户。
3、财政直接支付
财政直接支付是指由财政部门签发支付令，代理银行根据财政部门的支付指令，通过国库单一账户体系将资金直接支付到收款人或用款单位账户。
4、财政授权支付
财政授权支付是指预算单位按照财政部门的授权，自行向代理银行签发支付指令，代理银行根据支付指令，在财政部门批准的预算单位的用款额度内，通过国库单一账户体系将资金支付到收款人账户。
5、国库集中支付操作流程
实行国库管理制度改革后，改革现行财政资金支付方式，实行财政直接支付和财政授权支付。
（1）财政直接支付的流程
由预算单位按照年初部门预算控制数或批准的部门预算（包括调整预算），按季或按月编制分月用款计划，向财政部门申报，并由财政部门正式批复给预算单位。预算单位需要支付资金时，由预算单位根据财政部门批复的分月用款计划，向财政部门提出支付申请。财政部门审核无误后，向代理银行签发财政直接支付令，通知代理银行从财政零余额账户中付款给收款人（透支），同时向中国人民银行或预算外财政专户行发出清算信息，日终从国库单一账户或预算外财政专户付款到代理银行财政零余额账户。
（2）财政授权支付的流程
由预算单位按照年初部门预算控制数或批准的部门预算（包括调整预算）编制分月用款计划，并向财政部门申报。财政部门批复后，每月25日向代理银行下达下一月份授权支付额度，同时通知中国人民银行或预算外资金财政专户银行。代理银行负责将授权支付额度以到帐通知书的形式通知到预算单位。预算单位在月度用款额度内，根据支出需要自行开具授权支付令并通知授权支付代理银行，由代理银行按照财政部门批复的额度从预算单位零余额账户中付款垫支，日终从国库单一账户或预算外财政专户付款到代理银行预算单位授权支付零余额账户。
（二）非税收入概念与收缴程序
1、非税收入
所谓非税收入，即政府为实现其社会公共职能，除税收、公债以外，采取收费和基金等形式取得的政府收入。具体包括各部门和单位按照国家规定收取或取得的行政事业性收费、政府性基金、罚款和罚没收入、彩票公益金和发行费、国有资产经营收益、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入等。
2、非税收入收缴改革后的收缴程序
由现行的就地缴库、集中缴库和自收汇缴三种收缴方式简并为直接缴库和集中汇缴两种方式，确定的原则是：无须当场执收的非税收入，一律实行直接缴库；必须当场执收的收入，经批准，可实行集中汇缴。
（1）直接缴库。执收单位向缴款人开具缴款凭证与收款收据合一的《非税收入一般缴款书》，缴款人持《非税收入一般缴款书》直接到银行办理缴款，将应缴款项缴入财政部门开设的非税收入财政专户。其中，采用转账方式缴款的，到缴款人开户行缴款；采用现金方式缴款的，就近到代理银行营业网点或其他银行营业网点办理缴款。
（2）集中汇缴。执收单位向缴款人开具收款凭证，直接向缴款人收款后，由执收单位按日汇总填制《非税收入一般缴款书》，当日（最迟次日）到代理银行营业网点将所收款项缴入财政专户。
（3）汇划清算。各代收银行网点应按规定审核相关信息后收取缴款，不得拒收，并按有关规定当日（最迟次日上午）将代收款项通过资金汇划系统或同城票据交换将应缴款项划缴财政专户。其中纳入预算管理的非税收入缴入财政专户后，由财政部门按规定在10日内划转国库单一账户。
（4）信息反馈。代理银行根据有关规定对收缴的非税收入分预算内外、按照执收单位，分预算科目或收入项目向同级财政部门、主管部门和执收单位报送日（旬、月）报表。财政部门、主管部门、执收单位、代理银行要按月核对非税收入收缴信息，保持账务一致。
三、相关文件
1、《北京市财政国库管理制度改革试点实施方案》（无电子版）
2、《北京市市级单位财政国库管理制度改革试点资金支付管理暂行办法》（附电子版）
3、《北京市财政国库管理制度改革试点会计核算暂行办法》（附电子版）
4、《北京市财政国库管理制度改革试点资金银行支付清算暂行办法》
四、我局领导近期对国库管理制度改革的重要指示
（一）吴世雄局长近期对国库集中支付的重要指示
吴世雄局长在今年市局召开的半年工作汇报会上，在国库处汇报后指出：国库管理制度改革与其它处室的改革不同。国库改革是一个根本性的改革，改革后财政管理工作会有一个跳跃式发展，意义十分重大。由于历史的沿革，国库管理制度改革在当前财政三大改革中处于滞后地位，责任不在国库处。今天历史的发展，将国库改革推到了财政改革的最前沿，成为改革的排头兵。改革后，（新的管理办法）将使财政管理发生实质性变化，形成类似国外政府会计的管理模式，从而减少了社会现金流量，减少了资金拨付环节，减少了单位占压财政资金现象。
（二）吴世雄局长近期对非税收入的重要指示
半年工作汇报会上吴世雄局长指出：非税收入改革与国库集中支付改革一样，也是财政改革的一个重要方面，具有重要的现实意义和深远意义。在当前大力推进支付改革的同时，也要积极推进非税收入改革。并提出：在做好先期试点的基础上，从明年开始分期分批推开。
（三）苏辉副局长对区县国库管理制度改革做出重要指示
在2003年7月召开的区县财政国库管理工作会议上，苏辉副局长强调指出：由于财政部已是第三年推进国库管理制度改革，对地方要求较高，各区县要积极推进国库管理制度改革，要做到：
1、领导重视。一方面区县行政领导要重视，国库管理制度改革并不只是财政部门自己的事，牵涉到各个部门，对各部门管理更严，约束更紧，要求也更高，各级行政领导支持对推进改革有极大作用。另一方面各区县财政局长应特别重视，改革是一件新事，是财政部门革自己的命，需要局长安排各科的协调。
2、改革方案要与全国保持一致。各区县在制定改革方案时要与财政部、北京市方案保持一致，不反对在大政策下搞灵活性，但不要突破大框架。
3、改革方案要切实可行。首先，改革方案要符合本区县情况；其次，改革方案要与部门预算等各项工作相适应，预算编制越细、越具体、到位，改革就越顺利；第三，具体实施步骤要稳妥，考虑周全。
4、改革方案要有时间表。大的时间表是“十五”期间要实行，各区县要制定相应的时间表，市局要以此考核，希望大家既要积极，又要慎重。
后附：《苏辉副局长在北京市财政国库管理制度改革首批试点单位动员暨培训工作会议上的讲话》
五、国库集中支付改革进展与进度安排
（一）国库集中支付制度改革进展情况
2002年我们根据国务院批准的《财政国库管理制度改革试点方案》，及财政部和市、局领导的指示精神，在有关部门和处室的大力配合下，积极推进了试点单位改革。
1、深入细致做好试点单位改革的各项前期准备工作。
（1）系统制发了有关文件，为改革提供了制度上的准备。拟定了《北京市财政国库管理制度改革试点实施方案》，经市政府第148次市长办公会审议通过后，于2003年2月8日正式印发了《北京市人民政府办公厅关于印发北京市财政国库管理制度改革试点实施方案的通知》。随后，会同中国人民银行营业管理部先后印发了《北京市市级单位财政国库管理制度改革试点资金支付管理暂行办法》、《北京市财政国库管理制度改革试点资金银行支付清算暂行办法》及《北京市财政国库管理制度改革试点会计核算暂行办法》。
（2）做好国库集中支付系统软件开发建设工作，为改革提供必须的技术支撑。自2003年1月15日起至5月底，组织有关人员开发、完成了国库集中支付系统软件的开发、测试及与相关软件的6个接口工作。
（3）组建了国库支付中心，为国库管理制度改革提供机构上的保障。目前，已有10名工作人员到位，并组建了审核、支付、会计3个科室，同时为明确支付中心的职能、机构设置、业务流程，于2003年5月27日印发了《北京市财政局国库支付中心管理暂行办法》和《北京市财政局国库支付中心岗位设置及职责暂行规定》。
（4）2003年3月份，通过公开招标的方式确定了中国建设银行北京市分行、交通银行北京分行、北京市商业银行为市级国库集中支付改革预算单位授权支付零余额账户代理银行。
（5）分别对局内有关处室、首批试点单位、财政直接支付和授权支付代理银行进行了改革内容和软件培训。
2、试点单位改革开始启动。2003年选定了市级首批9家改革试点单位、并分别确定了试点改革时间：其中，北京市科委本级及所属北京市农林科学院、北京市科学技术协会8月1日起试点，第一笔授权支付资金18.8万元已于7月29日按照规范的办法顺利支付收款人，第一笔政府采购资金34.26万元已于8月6日按照试点办法直接支付到供应商；北京市教委本级及所属北京市工商大学、首都医科大学、首都体育学院10月1日起进行试点。经与单位核对，已批复了试点资金范围。目前正在为单位安装软件，并进行上门辅导，预计9月10日即可上报用款计划；北京市卫生局本级及所属北京市安定医院11月1日起进行试点。
国库集中支付制度改革近期安排：加大力度，努力扩大国库集中支付市级试点单位改革。为了加快推进我市国库集中支付制度改革，下半年除重点做好首批试点改革外，还要研究提出2004年纳入国库集中支付改革市级单位名单。扩大的思路是：从力争“十五”期间全面推开的目标出发，从扩大改革试点单位和增加试点资金范围2个方面做好4个结合。即简单单位和复杂单位相结合，各种类型和特点的单位相结合，现有试点部门向纵深扩展和增加新的试点部门相结合，现行纳入改革的资金范围与增加新的资金范围相结合。具体方案待下半年与有关处室及单位协商后确定。
（二）国库集中收缴改革进展与进度安排
目前正在进行我市非税收入收缴管理制度改革的各项前期准备工作，重点结合我市情况，会同预算处、综合处等有关处室及人民银行研究拟订《北京市非税收入收缴管理制度改革试点方案》。下一步重点做好三项工作：一是按照财政部、中国人民银行《预算外资金收入收缴管理制度改革方案》及《中央单位预算外资金收入收缴管理改革试点办法》要求,会同人民银行营业管理部及市局有关处室尽快拟定印发《北京市非税收入收缴管理制度改革试点方案》及《市级单位非税收入收缴管理制度改革试点办法》。二是配合财政部信息中心，会同市局信息中心按照“金财工程”要求，结合我市情况，提出我市非税收入收缴管理软件需求及修改意见,完成我市非税收入收缴信息管理系统的二次开发工作。三是做好确定市级非税收入收缴改革有关账户的工作，为尽快选择试点部门进行改革试点做好准备。四是计划在2003年做好各项准备的同时，选择部分市级部门和区县进行非税收入收缴管理制度试点改革；在总结经验的基础上，2004年进一步扩大试点范围；2005年争取在我市全面实行新的非税收入收缴管理制度。
（三）我市区县国库管理制度改革进展情况
部分区县也结合本区县情况，进行了财政国库管理制度改革试点，海淀区于2003年1月1日，选择区财政局、审计局及中华函校启动了我市区县试点单位改革，并于6月扩大到46个单位。海淀区试点初期暂对政府采购资金实行财政直接支付，其余财政资金均暂作财政授权支付。截止6月底，已分两批对44个预算单位及3个建设单位下达用款额度2.21亿元（其中，授权支付额度2.19亿元，直接支付额度0.02亿元）。通过新办法办理资金支付1.01亿元。
近期对试点区县改革的安排：加强对区县国库管理制度改革的指导和督查工作，加快推进区县集中支付试点单位改革。财政部8月4日文件中对区县改革明确提出要求。下半年拟采取以下措施：一是加强对区县“改革时间表”及前期准备工作的督促检查，指导各区县按财政部要求推进改革，确保“十五”期间在我市全面推开；二是除朝阳区外，下半年将选择部分预算编制较好、直接支付改革力度较大的区县，重点研究今明两年进行试点单位改革问题；三是研究、开发区县国库集中支付系统软件，力争下半年开发出适合我市区县特点的集中支付系统，解决区县改革的技术支撑问题。
附：《苏辉副局长在北京市财政国库管理制度改革首批试点单位动员暨培训工作会议上的讲话》
锐意进取 扎实工作努力开创我市财政国库管理制度改革新局面
苏辉副局长在北京市财政国库管理制度改革首批试点单位动员暨培训工作会议上的讲话
2003年4月7日
同志们：
今天，我们在这里举办北京市首批国库管理制度改革培训班，培训的主要内容是我市国库管理制度改革实施方案和三个配套办法。培训的目的，一方面介绍一下我市国库改革的总体设想，另一方面把这次改革的方案和一些具体的方式、方法给大家更为详细的介绍一下。希望同志们重视这个培训，以这次培训作为契机，共同把我市国库管理制度改革工作开展好。下面，我重点讲三点意见，供大家参考。
一、财政国库管理制度改革的重要性和必要性
（一）党中央、国务院对财政国库管理制度改革非常重视，多次在国家的几个重大会议和几个重要文件中提到了这项工作。党的十五届六中全会的《决定》中明确要求“推行和完善国库集中收付制度”，这项工作能在决议当中被提到，说明这项工作很重要。全国九届人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》明确提出：“改革国库管理制度，建立以国库单一账户体系为基础的现代国库集中收付制度”，将国库管理制度改革列入“十五”计划，过去是没有的。中纪委第七次全会和国务院第四次廉政工作会议，都要求把建立国库集中收付制度列为反腐倡廉的根本性措施来抓。党的十六大报告中也明确提出要“深化财政、税收、金融和投融资体制改革。完善预算决策和管理制度，加强对财政收支的监督，强化税收征管”，国库管理制度改革就是加强财政收支的一个有效措施和具体体现。
（二）财政国库管理制度改革是社会主义市场经济体制下公共财政的要求，也是国际上的通行做法。随着我国加入WTO以后，要求在各个方面和国际上的通行做法接轨。财政工作中，从预算的编制到预算的执行，都在努力按照国际通行的做法去做。以编制部门预算为例，这就是规范化的做法。许多发达国家部门预算做得很细致。部门预算一旦编制完成，一经国会批准，就具有法律效力，非常严格。我们现在还有一些不规范的做法，因此正在按照这个目标去努力。北京市从市级单位来说，编制部门预算已经是第三年了，效果是越来越好。国库管理制度改革是和部门预算相衔接的第二个环节，就是说如果部门预算编制的完整详细，最后的执行就很顺利，这是对部门预算的检验，编的好，编的细，执行的时候就会很顺畅，反之，就会遇到很大的困难，就执行不通了。当然，要达到这个目标，我们不能一蹴而就，而要循序渐进，我们的目标就是预算要编的准确、详细，执行也要准确、详细。
（三）中央单位及部分省市都已经开始改革试点。从2001年9月开始，财政部已经在水利部、科技部、财政部、国务院法制办、中国科学院、国家自然科学基金会六个中央部门以及这些部门下属的136个基层预算单位，进行了首批试点。2002年4月份，中央进一步在17个部门以及这些单位下属的476个预算单位扩大了试点，试点范围达到23个部门及所属612个基层单位。2002年11月份，中央又将试点单位扩大到38个部门，今年还要再增加40个。由此可见，中央的决心是很大的，步伐也迈得比较快，一年就迈了一步，2002年一年当中迈了好几步。另外，从全国其他省市来看，从2001年11月份开始，四川省、安徽省、重庆市、福建省、陕西省、江苏省等15个省市，也已经陆续进行了改革试点。因此，北京市国库管理制度改革已经势在必行。
二、我市财政国库管理制度改革准备工作基本就绪
按照财政部要求，在“十五”期间要建立起现代国库管理制度的基本框架。现在距2005年有两年多的时间，所以今年的试点一旦开始，下一步的工作是非常快的，时间不等人，为“十五”期间在我市建立起现代国库管理制度改革的框架，我们进行了大量的改革前的准备工作。总结起来有五项准备工作：
（一）加强政策研究，制发改革方案及配套办法，为我市改革的顺利推进做好制度上的保证。为积极稳妥的做好此项工作，从2002年5月份开始为改革进行准备工作，同时对已经改革的省市进行学习、观摩，在此基础上，修改完善了北京市的一些设想，会同中国人民银行营业管理部初步拟定了《北京市财政国库管理制度改革试点方案》和三个配套办法。在拟定的基础上，广泛征求意见，直到2002年的12月24日，市政府第148次市长办公会听取了我市国库管理制度改革专题汇报，会议上一致通过我们汇报的这项方案。方案通过后，市政府办公厅做了大量细致的文字修改工作，于今年2月8号以市政府名义正式印发，全面启动我市国库管理制度改革工作。同时，与有关部门配合，配套办法也已于2月份陆续下发。
（二）加紧开发与建立适应我市国库管理制度改革需要的网络系统，为改革提供技术支持。改革中现代化技术的含量是非常高的，如果没有现代化技术的支撑，改革是根本不可能进行的。按照金财工程的要求，我们向财政部信息中心报送了北京市国库管理制度改革的软件需求。目前已完成了对“国库集中支付系统”（财政版）和“预算单位信息系统”（单位版）的测试工作，拟写了测试报告，提出了需要修改的地方。 同时，财政部信息中心和有关软件公司共同研究了国库集中支付系统与我局预算资金审核拨付系统、总预算会计软件系统的接口问题。
（三）组建了市财政局国库支付执行机构，为改革提供了机构上的保障。从财政部的做法，我们了解到，财政部成立的国库支付局，专门负责中央所有的部门和下属单位的财政资金的支付，大约有近100人。我们比照此做法成立了市财政局国库支付中心，现在人员已经到位，开始工作。
（四）招标确定了财政授权支付的代理银行。按照《中华人民共和国政府采购法》的要求，我们委托中国机电设备招标中心，对财政授权支付所需要的代理银行进行公开招标，招标文件分别在中国政府采购网、北京市政府采购网、《北京日报》、《中国财经报》等媒体上刊登招标信息。3月12日进行公开开标，共有8家银行参与了投标，经过评标委员会认真细致的综合评定，最后有3家银行中标，分别是中国建设银行北京市分行、交通银行北京分行、北京市商业银行。财政授权支付代理银行的确定，标志着我市财政国库制度改革迈出了新的一步。目前3家代理银行正在抓紧研制开发代理银行内部的授权支付软件，与国库集中支付系统和预算单位信息管理系统的接口等。
（五）确定改革试点部门。我们初期的设想是先找一些简单的单位进行试点，这样比较便于起步，但经过反复考虑，认为简单的单位没有代表性，如果作为试点没有代表性，在下一步推开的时候，对其他单位没有经验可总结。所以，经过反复和领导汇报请示，在市领导和局领导及有关委、办领导的确认下，确定市教委、市科委、市卫生局三个系统为试点单位。可以说，这个试点开局的难度是比较大的，因为这3个系统的特点比较庞大，下属单位很多，掌管的资金量也很大。我们强调培训的重要性，就是想通过确定这几个试点单位，共同把培训工作做好，共同把国库管理制度改革工作打开一个局面。我们通过培训也确定了时间表，最后定于今年6月1日开始试点。
三、做好我市首批财政国库管理制度改革试点工作的几点要求
（一）提高认识，转变观念。国库管理制度改革，是财政资金收缴和拨付方式的根本性变革，是一场管理方式的“革命”。这就要求我们共同加深对改革的理解，提高认识，克服传统观念和管理方式的束缚，积极支持和推进改革。这也是在新世纪、新形势下做好国库管理制度改革的前提，大家要共同提高认识，做好这项工作。
（二）认真参加这次培训，做好系统内部的再培训工作。试点部门与单位、试点区和代理银行，都要做好这方面的工作，尽快掌握有关内容。因为改革的技术性很强，内容多，特别在账户的设置、编制用款计划、划分支付范围、办理资金支付、进行信息反馈以及监督管理等方面，都有很大变化。因此要求参加本次培训的人员要抓紧学习机会，通过培训对财政直接支付方式、授权支付方式、零余额账户的操作、用款计划的编制以及资金支付的申请程序等内容，都能清楚系统的了解，尽快掌握。同时，主管部门要做好系统内部的培训及扩大宣传工作，保证系统内的相关同志都能在改革试点实施之前了解掌握改革的内容，确保改革的顺利进行。
（三）大力加强内部财务、会计管理工作。因为这项改革并没有改变预算单位的资金使用权和财务管理、会计核算的权限，只是改变了财政资金的收支缴拨方式，预算单位仍然是预算执行的主体。进行国库管理制度改革，并不是说财政局要收权了，只是一个规范的过程，权力本身并没有变，权利主体也没有变，只是要求提高了。改革之后，各部门、各单位的财务管理不是削弱的，而是提出了新的更高的要求。一是预算要编细致、编实，预算一旦批复，就要据实执行，如果编的不细致、不实，就会影响资金的支付速度，影响项目的实现。二是要加强用款计划的管理，牢固树立用款的时间概念，只有计划做的准确，才能保证及时支付。三是要加强财务管理，按规定进行会计核算，特别做好收支缴拨凭证的传递、记账、归档工作，做到制度化、规范化。
（四）深入、细致做好改革前的各项准备工作。一是试点部门要组织好系统内部试点单位基础数据的录入、财政授权零余额账户的开设、分月用款计划的编报以及预算单位信息网络管理系统的安装调试，这是试点单位要做的。二是做好预算管理以及单位财务管理的衔接工作，按照有关文件的要求，做好新旧帐户的衔接和相关的会计账务的衔接。对开户银行的选择，应本着“就近、方便、快捷”的原则，过于集中也会影响工作效率。三是要加强改革试点财务会计管理工作的人员力量，确保改革的顺利进行。
（五）各部门要加强协作，及时沟通。因为试点工作涉及面很广，是个系统工程，所以，各试点单位、财政部门以及代理银行之间要加强沟通，确保首批试点的顺利进行。
同志们，当前和今后一个时期，推进我市财政国库管理制度改革任务十分艰巨，让我们以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，与时俱进，锐意进取，扎实工作，努力开创我市财政国库管理制度改革的新局面！
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国库改革有关情况介绍 |
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