作为选民 “我”要对预算说

尊敬的评委以及代议机关、政府和媒体的代表们，大家上午好。很荣幸可以作为选民代表在这里就宪法预算制度陈述我方的观点。

预算从根本上解决的是国家和人民的财产关系问题，这是一国重要的宪法关系，宪政国家从来都是将预算纳入宪法之中作为宪法的重要内容，它的重要意义前面的发言中已经详细论述，在这里不用我再重申。

宪法预算制度的内容包括众多的方面，各个代表团也从不同的角度作了阐述，在这里，我方仅站在选民的立场上，着重强调以下几点：

第一、要建立明确的预算项目目录，严格控制预算资金的使用范围，以及预算资金在各个领域的支出比例。

第二、确立预算公开制度。预算公开是构建公开财政框架、强化政府公共受托责任的制度安排，也是民主政府、法治政府的应有之义。具体内容包括明确规定预算公开主体及其义务与责任，明确规定预算公开的范围，保证预算公开的横向完整性，明确规定信息的具体化程度，保证预算公开的纵向完整性等方面。

第三、预算的审议要严格按照法定程序进行，审议部门应依法履行职责。

第四，预算执行部门在具体的执行过程中应按照代议机关审议通过的预算方案执行，非经法定程序不能任意改动。

第五，健全预算监督体系。预算的监督不仅仅是指权力机关的监督，还应包括媒体监督、选民监督等方面，只有建立起全社会共同监督的体系，才能保证预算执行的合法性与有效性。

第六，完善预算的责任控制。应以法律形式细化预算违法行为的种类、拓宽预算法律责任的形式、明确预算法律责任的追究主体等，有效的责任追究制度是预算实行的保证。

综上所述，我方认为宪法预算制度的内容应着重强调以上六点，谢谢。

          预算监督体制是国家政治体制最重要的组成部分，而是关系到民主制度是否名副其实的大问题。事实上,预算监督包括人大监督、公民直接监督、行政部门内部监督以及社会舆论监督等。其中,最重要最根本的是人大监督。人大预算监督权的行使十分薄弱,与其作为“人民当家作主”的国家权力机关地位极不相称。人大及其常委会作为人民群众根本利益的代言人,对预算进行监督,是人民当家作主的内在要求。不仅如此,人大及其常委会对预算的监督,也是防止政府权力滥用的重要保障。政府花多少钱,钱从哪里来,花到什么地方,是否花得公平、合理、有效,都应接受人大的监督。

人民对自己国家的公共事业和社会事务,无疑最具有发言权。公民参与不但包括政治参与,即由公民直接或间接选举国家权力机构及其领导人的过程,而且还包括所有国家事务和公共事务等方面的参与。现代国家的民主政治实践表明,预算是一国最大的公共事务。

以公民权利为导向的现代预算制度客观要求民众参与预算全过程;预算历史发展也表明,只有将民众引入预算过程,才能保证公共资金的筹集、分配和使用满足社会成员的需要,最大限度地实现公共利益;也只有将民众引入预算过程,才能促进预算体现人民的意愿,经过人民的同意,接受人民的监督。

           人民选举政府并基于对政府的信任，直接或间接地通过制定预算、税收、规费方面的法律、法规，直接或间接地通过编制和审批预算，授权政府有关部门及其人员筹集、分配和支用公共经济资源（财政资金），以提供公共产品和服务，进而满足特定社会范围（国家或者地方）的公共需要。

人民应是预算结果的知情人，是预算过程的当然参与者和预算决策的最高话语者，而政府、政府各部门及其官员作为受托人，虽然居于预算信托管理事务的中心环节，是各类预算行为的具体决策者、执行者，但它们应在人民直接或者间接订定的法律和预算文件的相应授权范围内行使管理和处分财政资金的职权，并对人民及其代表负责，向他们报告预算收支运行及其结果的有关情况。

          将预算的全面性原则纳入宪法。宪法应明确规定“预算的全面性原则”，将政府的全部收入、支出纳入预算管理范围，取消预算外资金，建立一个包括政府公共预算、国有资本运营预算和社会保障预算在内的完整、真实、准确反映政府财政收支状况的“复式预算体系”。预算的全面性原则，或称全口径预算管理原则，简单来说，是指政府的全部收入和支出都应当纳入预算，实施规范化、法治化的管理、监督和控制。

我国政府部门还较为普遍地存在预算外资金、制度外“小金库”，我国连年来巨额财政超收收入的支出使用、政府部门尤其是地方政府的隐性举债、我们应对国际金融危机的高达4万亿的巨额经济刺激方案的实施等，都并未纳入预算实施应有的管理、审议和批准。存在于预算体系之外的政府收支，使决策机构无法全面评估政府活动的规模和对资源的占用，也就难以准确衡量企业和个人负担的轻重，结果既增加国家财政风险，也有碍政府财政活动的长期延续；使决策机构不能将全部政府收支做统筹安排、择优决策，一些资金就可能配置到低效的项目中，而一些急需资金的高效项目却可能得不到充足的资金；使得支出机构缺乏适当的监督，可能使其运作效率降低，甚至发生贪污、挪用、公款消费等腐败现象。

因此，我们必须将预算的全面性原则纳入宪法，依法取缔“小金库”，逐步取消预算外资金。将预算的全面性问题提高到宪法层面，使政府的全部收入和支出接受宪法各项基本原则支配，可以有效地规范政府的收支行为。因为，这在最高层面上要求政府将其一切收支活动纳入民众及其代表的监控视野。如果政府有哪一部分收入或支出没有纳入预算，那就构成严重的违宪行为。所以，我国的宪法中至少要有“国家的全部收入和支出都必须列入预算并列入决算”的规定。

         预算法律责任的性质及如何加强责任的落实。预算法律责任，是指预算法主体在预算活动过程中违反预算法所规定的义务或不当行使权力而应承担的不利法律后果。人大否决政府预算或决算草案的情况在现实中存在，此时政府应当承担法律责任，这种法律责任是宪法责任。我国宪法虽然没有对宪法责任作出明确具体的规定，但做出了原则性的规定，也规定了宪法责任的追究途径。由于责任法定是我国法律规定的一项基本的归责原则，预算法律责任也不例外。必须严格地以预算法律规范为依据来追究预算法律责任。因此，由于预算法并没有明确规定人大否决政府预算或决算草案时政府应承担的法律责任，现行法律框架下很难对政府展开问责。对此，可强化各级人大的监督权、细化预算违法行为的种类、拓宽预算法律责任的形式、明确预算法律责任的追究主体。

修订预算法，应当明确规定“全口径预算管理原则”，将政府的全部收入、支出纳入预算管理范围，取消预算外资金，建立一个包括政府公共预算、国有资本运营预算和社会保障预算在内的完整、真实、准确反映政府财政收支状况的“复式预算体系”。

全口径预算管理原则，或称预算的全面性原则、预算的完整性原则，其简明涵义是指政府的全部收入和支出都应当纳入预算，实施规范化、法治化的管理、监督和控制。“政府全部收入和支出应当纳入预算”，依法取缔“小金库”，逐步取消预算外资金，建立、健全一个包括政府公共预算（含一般预算、基金预算、债务预算）、国有资本运营预算和社会保障预算在内的完整、真实、准确反映政府财政收支状况的“复式预算体系”，并依全面性原则指导和科学设计预算过程中的各项具体制度。

从行政层面必须实现财政部门对所有政府收支的全面、完整管理，在立法层面则必须实现各级人大及其常委会对同级政府所有收支的全过程控制和监督。决定预算是代议机关的基本职权；编制和提出预算草案、执行预算乃行政机关的首要职权；预算的制定与执行还应该由选民和公众严格监督。就选民而言，详尽听取议员们对预算草案的各种意见，这本身就是他们享有的对代议机关的监督权利之一；而且，掌握了各种意见，才能帮助他们更好地判断代议机关对预算草案的表决结果。

    预算公开是国家现代民主政治的应有之义，其依据在于预算本质上是一种公共资金的受托决策：政府公共预算资金均来自于纳税人，政府基于人民的信任管理和运用财政资金实际上是在履行预算信托的受托责任，从而，作为受托人的政府将公共预算的所需、所用及其执行情况向作为委托人暨受益人的纳税人报告，接受其监督、审议乃至纠正，也是理所应当。

然而，目前我国主要以国务院行政法规《政府信息公开条例》的形式将政府财政预算、决算报告列入了政府应予重点公布的信息范围，并对信息公开的方式和程序、监督和保障等作出了规定 。但亦仅止于此，我国《宪法》、《预算法》及有关法律中都没有关于预算公开、公民参与的任何内容。实践中，虽然中央政府有关部门如审计署，地方政府如广州、深圳、等地也都在积极推动预算公开、群众参与等方面的改革，财政部也先后发布了约束本系统的《关于进一步推动地方财政部门政务公开的意见》和《财政部机关政府信息公开实施暂行办法》等规定，但因其立法层次低、所能约束的主体极其有限，以至于更多使用财政资金的政府部门、地方政府一如上海市政府一样，仍然将预算信息视为政府禁脔，人民不得与闻，更别说监督和参与，从而失去了一个很好的民众知悉、参与和监督政府预算编制、审议和执行的最基础的制度化平台，从本源上剥夺了民众的知情权、决策权和监督权，而这显然与我国民主政治改革进程相悖。

因而，应从《宪法》、《预算法》等法律着手，系统的规定预算公开制度，对预算公开的主体、对象、公开范围及公开不能时应承担的责任等作一全面的规定，同时剥夺各级行政机关自定规则的权利，赋予预算公开以法律效力，通过宪法和法律约束各级机关的行为，使预算公开制度成为现实。