论预算法律责任

    国家预算（包括中央政府预算和地方政府预算）是指法定的预算主体依法定权限、程序，筹集公共经济资源并依政府施政方针在潜在的公共支出项目之间进行选择，以求公共利益最大化。①预算编制是否科学完善，预算执行是否富有效率，直接关系着国计民生。预算法律责任的机能并非单纯的惩罚过错弥补损害，更在于促使责任主体认真履职。

一、我国预算法责任承担规定现状

现行预算法第十章专门规定了法律责任，仅有三个条文组成。

从形式上看，数量过少。与该法其他章相比较，数量畸少，从法律的整体结构的角度看不协调，而且易给人造成不重要的错觉，有走形式之嫌。

从内容上看，仅规定了三种预算违法行为--擅自变更预算、擅自动用国库库款或者擅自以其他方式支配已入国库的库款、隐瞒预算收入或者将不应当在预算内支出的款项转为预算内支出。相对于多种多样的预算违法行为，不能完全覆盖。国务院2005 年11 月发布的《财政违法行为处罚处分条例》关于预算法律责任的规定更为详尽和科学。《条例》明确列举了诸多财政违法行为，其中包括了相关预算违法行为；内容上不仅包括财政行政违法行为，还包括了财政刑事犯罪行为，诸如滥用职权，玩忽职守等。应该说，《条例》的出台从一定程度上弥补了《预算法》规定的不足，但是由于其法律位阶低下，其发挥作用的空间受到较大的限制。

从责任承担的主体上看，三个条文规定的均是政府相关直接责任主管人员和直接责任人员，内涵含混，外延模糊。从责任的种类来看，仅有行政性质的责任，太过单一，处罚的结果于弥补预算运行纰漏无太多救济的实益。而第七十三条直接以行政责任的字眼出现，没有具体的责任承担方式，缺乏具体操作的明晰性，为处罚机关行使自由裁量给与责任承担主体提供了庇护空间。

二、预算法律责任的法理基础

首先，根据社会契约原理，国家权力是人民以契约的形式将其拥有的一部分权力让渡所致。人民相信君主能将这些汇集起来的权力实现他们所追求的利益与福祉的最大化。一旦君主或者国家违反了契约，人民就有权利解除契约且要求君主或者国家承担违约责任。国家预算本质上是一种混合信托，政府管理财政实现自身给养的自益信托和实现人民公共利益的公益信托。这种信托就是一种无形的契约，签订契约的基础在于人民对于政府良好的管理能力和为民服务的信任，一旦出现预算违法行为就意味着政府违约。

其次，从权力与责任的关系来看。责任是违反义务后的不利后果。一旦主体违反义务规定，就要承担法律责任。在预算领域，政府对财政统筹帷幄，行使各种财政职权，滥用权力与玩忽职守必然要承担法律责任。

最后，我国《预算法》立法宗旨应当是--"为规范预算行为，加强对预算的管理、监督和控制，提高预算资金的使用、运营效益，防范和化解财政风险，实现经济、社会和人的全面协调发展"。②践行这一宗旨，必然要求在修订《预算法》的时候应当健全完善预算法律责任制度，对整个预算工作流程中的违法行为应当承担的法律责任，做出具体、明确的规定。

三、完善我国预算法律责任制度

（一）明确预算法律责任承担主体

国家预算权可以分为预算编制权、审批权、执行权、监督权。立法机关享有审批权、监督权；行政机关享有编制权、执行权；立法机构对国家预算进行政治控制，行政机关对国家预算进行行政控制。各级人民代表大会及其常务委员会审核批准同级人民政府预算，赋予政府预算以法的效力；各级人民政府是预算的编制和组织实施主体，政府所属的财政部门是预算的具体实施主体，直接实施财政管理职能；各级权力机关及其常委会、各级政府财政部门和审计部门负责考核预算的执行情况，对预算进行监督。虽然部门行政机关是一般行政机关的组成部分，一般行政机关有权向部门行政机关发布命令、批示，部门行政机关必须行之，但部门行政机关也是独立的行政主体，能以自己的名义对外行使职权和由其本身对外承担相应职权行为的法律责任。部门行政机关也应承担因预算违法引起的法律责任。在上述预算的各个阶段，均有可能发生预算违法行为，行使相关职权的主体应当承担预算法律责任。

综上，我国预算法律责任承担主体是：各级人大及其常务委员会、各级政府及其部门首长、各级政府、政府财政部门、审计部门等。

（二）多样化预算法律责任种类

我国现行预算法律责任种类单一，仅行政责任一种。修改过程中，应当扩充预算法律责任的种类。结合中外学者的观点以及国外立法实践，建议我国采取如下几种责任：

1、政治责任

严格的说政治责任不是一种法律责任，其与法律责任有明显的区别。第一，法律责任有法律明文规定，但政治责任在法律上找不到明显的痕迹。第二，法律责任内容明确，其承担方式也有法律明文规定；政治责任通常内容笼统，也缺乏系统的责任承担方式；第三，责任承担的方式也不一样，法律责任具体包括行政、刑事、民事上的不利后果承担；而政治责任与宪法密切相关，多表现为一种信任的降低或丧失，或职务的弹劾、免除。第三，通常情况下法律责任是自己责任，即由实施违法行为的主体承担，而不牵涉他人；但行政责任具有"连坐"的性质，行政责任的承担者不仅要为自己的行为负责，有时还因行政部门的其他人员的过错或违法行为承担责任。

违宪责任的内容包括法律责任和政治责任。两种责任之间区别如下：第一，内容不一致。法律责任包括法律法规被拒绝适用、确认无效或被撤销，政府行为被撤销或被确认无效，国家赔偿等；政治责任包括国家公职人员被剥夺公职或行政机关被解散。第二，追究主体不同。法律责任由专门的违宪审查机关追究；政治责任一般由政治性的民意代表机关追究。第三，追究的程序要求不同。法律责任适用诉讼程序；政治责任基本上由立法机关适用政治性决策程序。第四，适用对象不同。法律责任的适用对象是立法机关、行政机关等；政治责任的适用对象是国家重要公职人员或政府。

是否应在我国预算法中规定预算的政治责任？有学者认为在我国，《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国选举法》等宪法规范中鲜有关于宪政责任的规定，质询、罢免等有关规定也比较笼统，欠缺对相关事由的规定，其适用也非常有限；对于道歉、弹劾、引咎辞职等责任形式更是缺乏规定。在这样的立法背景下，要对预算违法行为追究宪政责任，显然缺乏规范依据；预算法毕竟并非宪法规范，不可能在其中规定宪政责任。但本文前已论述，违宪责任包括法律责任和政治责任，违宪往往不只是具体宪法规范的违反，更多是对宪法精神与原则的背反，法律责任对此也无能为力的。并且法律责任由国家机关依法律程序追究。在受权力的驱使或威胁下，对政府要员的违宪行为启动法律程序很困难，容易逃脱违宪责任。在违宪法律责任缺位的情形下，追究预算的政治责任是存有空间的。预算是一个有效的宪政改革工具，从财政宪法的视角来看，财政控权为权力制约之本，财政权力监督是权力制约宪政体制的核心和关键。③

政治责任的承担方式主要包括：第一，个人包括总统、法官、内阁总理和部长等去除公职；第二，政府集体失去任职资格。本文认为，基于我国的人民代表大会制度的政体，行政机关由人民代表大会选举产生并对人民代表大会负责，应当说代议机关对其选举的行政机关经过了审慎的考察，有对其整体信任的基础，个别公职人员的违法行为导致信任减弱或丧失，不意味着整个行政机关的信任的减弱和丧失，且政府集体失去任职资格将导致行政效率的显著下降和行政资源的严重浪费。因此，我国预算政治责任的适用对象是公职人员个人。在承担方式上除了被免除公职外，还应包括接受质询、作出解释、道歉等形式。

2、行政责任

行政责任是指因违反行政法或行政法规定而应承担的法律责任，包括行政处罚和行政处分两类。行政处罚是针对行政相对人的，行政处分是针对行政系统内部而言，是行政机关和行政公务员承担的责任。依法行政是现代行政的基本原则之一，强调的是一种国家权力分配方式，突出含义是要求行政机关的行政行为受代议机关所制定的法律的控制。④

预算的编制以及执行监督，都依靠行政机关依法的参与，而且预算法律关系是发生在国家机关内部，不直接关系行政相对人。预算违法行政责任，主要是指行政处分，即是国家行政机关及其公务员对其违法失职行为所必须承担的法律后果，其性质属于行政违法或违反行政纪律，尚不能追究刑事责任，只能从行政上追究违法者的法律责任和纪律责任。预算行政责任应当是预算法律责任中最主要的一种形式。

现行预算法对预算行政责任作出了规定。但问题在于，规定得过于笼统，对应当责任承担形式没有进行详细规定，仅仅规定对责任人员进行行政处分，自由裁量的空间很大，既造成了具体操作的难度，即判定行为人具体应承担警告、记过、记大过、降级、撤职和开除之中的何种责任比较困难，同时也为徇私枉法提供了便利，应当对行为人进行记过处分轻罚为警告，严重渎职本应被开除的却仅降级，从而将预算法律责任视为儿戏。

完善预算行政责任应当细化责任承担方式，而判断行为人具体应适用哪种责任方式取决于行为人行为的违法的程度，违法程度直接反应在违法行为中，当务之急便是规定较详细的预算违法行为，要保证实际可操作性，应当采用完全列举的立法技术，但外延应当是开放的，即设置兜底性条款，以防出现新的预算违法手段不能涵盖。

3、刑事责任

我国预算法上没有预算刑事责任的规定，国外预算立法却不乏刑事责任的规定。

南非财政管理法用专章规定财务渎职，第一部分规定了纪律处分，涉及官员故意或者疏忽而产生财务渎职，将被处以撤职、免职，这种责任应当属于行政法的责任。不仅如此，该法还规定，如果财务渎职涉及到犯罪的，依法进行刑事诉讼，渎职者被处于罚款或者五年以下的有期徒刑。俄罗斯相关预算法律也规定相关政府部门，用款单位负责人，若处理预算事务过程中行为违法构成犯罪，要对其进行刑事处罚。韩国，在预算运行过程中，如政府官员违法，国民大会对其弹劾后，不免除刑事和民事法律责任。⑤

我国刑法第八章和第九章分别规定了贪污贿赂罪和渎职罪。考察两章之中的具体罪名成立的构成要件，追究预算法上的责任承担主体贪污受贿、滥用职权玩忽职守的刑事责任不存在立法空白和理论的障碍，为保证修订后预算法体系严谨、逻辑严密，在立法技术上可采用准用性规范将刑事责任规定在其中。

4、经济责任

预算法上的经济责任，是指预算法主体实施预算违法行为并造成相应的经济损害后果时，应承担赔偿或补偿的责任。预算主体承担法律责任的根本目的是要直接恢复被损害的社会公共利益。我国现行《预算法》及《条例》当中皆未规定经济责任。是否应在预算法中设置经济责任？考察国外预算立法，不乏借鉴的实例。

加拿大哥伦比亚省《预算透明度和责任条例》中规定，部长要对本部门的预算执行结果负责：如果部门预算超支，部长工资削减10%，如该部门预算超支影响了整个政府预算的平衡，则该部长的工资要削减20%。在韩国，官员因预算渎职，或违反宪法和其他法律，经国民大会提出弹劾动议被罢免后并不免除其应当承担的民事责任。法国实行财政公共会计制度，公共会计为财政部的公务员，责任是审核拨款是否符合规定和手续。如果出现差错，直接责任由公共会计承担，为避风险，大多数公共会计都将一部分收入投保。可以看出公共会计至少要承担财产上的责任。

本文认为，由于预算财政管理者与财政资金来源者分离，花别人的钱为别人办事，极易引发道德风险，在巨额经济利益的诱惑下，容易使违法行为直指财政资金，对这类违法行为应当规定经济责任，责令行为人退赔财物，对于情节恶劣，侵吞巨额公款的，还要对其进行没收和罚款的惩罚，以示警戒，可以起到抑制该类违法行为的效果，同时对于预算财政资金的流失有弥补的实益。