摘 要:以美国为例,按照历史发展的顺序,系统介绍西方发达国家几种主要的预算编制方法,主要包括绩效预算法、设计规划预算法、零基预算法等;并针对各自的特点进行了分析、比较。
关键词:绩效预算;设计规划预算;零基预算;我国政府预算编制方法
从国际上看,政府预算编制工作是在资产阶级革命取得胜利之后,随着现代预算制度的建立而逐步形成的。17 世纪,英国编制了世界上第一个政府预算,到了20 世纪,绝大多数国家都建立了政府预算编制制度。早期的政府预算,内容比较单一,随着社会生产力的巨大发展,政府预算所包含的内容逐渐增多,为适应这种形势,不仅预算结构体系发生了从单式向复式的转变[1] ,而且预算编制方法也经历了多次变革。下面主要以美国为例,按照历史发展的顺序,系统介绍西方发达国家几种主要的预算编制方法。之所以选择美国政府,是因为一方面美国政府的财政管理活动规模大、范围广、历史长、经验丰富;另一方面美国是现代管理理论的发源地,管理理论发展得最成熟,从而深刻地影响着美国及其它国家政府预算编制方法的变革。
一、绩效预算编制方法
（一）绩效预算方法的编制原理
绩效预算[2] 是指要阐述和明确请求拨款所要达到的目标,为实现这些目标而拟定的计划需要花费多少钱,以及用哪些量化的指标来衡量其在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工作的情况。该方法包括绩、效、预算三要素。所谓“绩”,是指业绩指标,表明申请财政拨款所要达到的某一具体目标或计划;“效”是指业绩的考核结果及业绩与预算挂钩的方式;“预算”是指达到这一业绩所需的财政拨款额度。
（二）绩效预算的形成与发展
绩效预算(PerformanceBudget) 是20 世纪50 年代初美国联邦政府首先提出并应用于支出管理的一种预算编制模式。第二次世界大战以后,美国政府预算支出急剧增长,赤字大量增加,如何控制政府公共支出和加强立法机关对预算的控制权力,引起了当时美国胡佛行政改进委员会的重视。该委员会提出了两个基本问题: (1) 对政府预算的主要项目,应研究什么是理想的支出数量? (2) 如何通过立法机关有效而又节约地执行计划的实施方案,并通过成本效益分析确定实施方案所需要支出的费用,以此来编制预算。胡佛行政改进委员会受到了当时美国一些大城市中盛行的和联邦政府中某些部门试行的绩效预算技术的影响,于1949 年建议在联邦政府中采用绩效预算。这就是绩效预算产生的历史背景。
以后10 多年里,绩效预算特别是基于绩效预算的绩效管理越来越受到美国预算管理办公室(OfficeofManagementandBudget,OMB) 的重视,并相继通过了一系列相关法案。同时,绩效预算对西方各国也产生了较大影响。在英国,20 世纪60年代以来开始实行“功能成本”、“产出预算”和“计划分析与检查”的预算制度;法国实行“预算选择合理化”的预算制度;瑞典实行的是“功能预算”制度。绩效预算成为西方发达国家主要的预算模式,它在引导政府在市场经济中提高效率、发挥宏观调控作用等方面起到了重要的作用。
二、设计规划预算编制方法
（一）设计规划预算方法的编制原理[1]
从概念上说,设计规划预算法是在一个系统中将长期的和短期的政策规划、对五年期间预算成绩和费用的计划或进度计划以及年度预算三者结合起来。虽然在过去编制预算中,这几个组成部分都曾分别被考核和使用过,然而把它们统一纳入一个全面的系统进行考核则是一种新方法。这个系统的重点在于为达到政府计划的宗旨和目标,提供可以对政府需求的明确分析、成本效益分析等。依靠这些分析,这个编制方法可望在资金分配上更加合理,同时使效率更高。本方法是在绩效预算制度的基础上发展起来的,它有几个关键点。
(1) 建立国民经济和社会发展的规划以及长期预算概念。由于政府预算是当年的支出,加上政府实行选举任期制,这就很容易产生短期行为问题。而政府的许多支出必须经多年努力才能实现。为克服这一矛盾,设计规划预算采用了长期与短期相结合的思路,即要求各部门先建立长期计划,编制长期预算。这些预算在经过内阁确定并经议会讨论后,作为优先计划予以保证。因此,政府除了提交当年的预算外,还需要编制以后3 年的政府预算。当然,它是一个滚动预算。
(2) 建立项目预算概念,以替代单位概念[3] 。从本质上说设计规划预算是一种以“办事”为基础的预算。即它不是以部门或单位作为预算编制依据,而是以项目作为预算编制依据。因此,必须结合各部门长远规划和管理的实际需要,设立若干年度支出项目,并制定各项目所要达到的目标和项目成本(预算) 。
(3) 对项目的效果和成本进行评价。由于预算的需要对于政府可供给的财力来说,永远是需求大于供给,因而有必要对项目进行筛选。筛选的方法是对项目的成本与效果进行成本——收益分析1] ,将那些预定效益较高的项目列入本年度的支出计划。
(4) 在上述几方面工作的基础上,编制政府的年度预算草案。
（二）设计规划预算编制方法的产生和发展
在美国,设计规划预算编制方法是20 世纪60 年代发展起来的主要预算方法,最早是由美国国防部采用的,以后推广到美国联邦政府和州级地方政府。
美国是一个军事大国,政府每年以数千亿美元巨款用于军费开支。如何有效地使用这笔开支是个至关重要的问题。
1960 年,美国希奇和麦克森在《核时代的国防经济学》一书中探讨了国防经济的效率问题,并建议在军事设计上应将各种可行方案的成本与效益作出比较。1961 年国防部长麦克纳马纳采纳他们的意见,决定在国防部试行设计规划预算制度。
1965 年,美国总统林登·约翰逊决定在其他行政部门也推行这种预算制度。
目前,虽然从制度上说,美国已不再实行设计规划预算编制方法,但它却留下了一笔丰富的遗产,如长期规划的观点,按任务、职能和项目进行的预算分类,应用分析技术来决定项目的优先以及制定预算目标等,仍然被各联邦机构、各州和各地方政府广为接受。
三、零基预算编制方法
（一）零基预算方法的编制原理
所谓零基预算,就是指在编制预算时,一切从零开始(但不排斥有的项目借鉴以前的数据) ,即要重新审核每项工作计划和安排,并由此而测定所需的经费开支。零基预算是从总体上控制政府财政支出的一种预算组织形式,其基本特征是不受以往预算安排和预算执行情况的影响,一切预算收支都建立在成本效益分析基础上,根据需要和可能,一切从零开始来编制预算[1] 。“零基预算法”要求每个政府行政部门在申请预算时,应该首先对本部门所有的(新的和原有的) 计划项目和行动进行系统评价和审查,然后再编制预算。从本质上讲,零基预算是一种关于组织机构的目标、活动范围以及资源运用等先后顺序安排的一种思维方式。重点着眼于“需要优先”,然后根据资源(财力) 可能进行比较分析,按顺序筛选、安排。
零基预算编制方法基本的做法如下。
(1) 确定绩效目标。即要求确定某部门完成自身工作任务的绩效目标,这是实施零基预算的基础。
(2) 确定决策单位。决策单位的确定应建立在部门预算结构的基础之上,根据预算的需要,从实际出发,通过考虑部门规模的大小、活动范围和会计数据是否容易取得等因素来确定。但是零基预算并没有对如何确定决策单位规定具体的方法和程序,只要是科学可行的,决策单位可大、可小,如决策单位可能是一个计划、一个组织、一项活动甚至是一个成本项目等。在实践的编制过程中,应结合具体情况,决定适宜的决策单位。如决策单位定得太小,将会加大以后评价、分析的工作量,违背成本效益原则,影响预算编制的效率;反之,若定得太大,包含多种活动和较多项目,那么又会不便于对需要分开考察、评估的项目进行分析,影响预算编制的效果。
(3) 制定一揽子决策,这是零基预算中十分复杂而又关键的一步。当决策单位确定后,每一个决策单位的管理者就要对该决策单位所从事的业务活动进行分析,考虑不同程度的服务水平所产生的影响,以及不同的服务水平所需要的经费开支。每个一揽子决策应至少包括以下的内容:决策单位所从事的业务(包括已有的和新增加的) 、各业务存在的理由和说明、人员情况及费用开支分类以及每项业务的不同开支水平对应的不同目标等。所以一揽子决策不仅包括大量的数字,又必须含有必要的文字说明,不仅要事实客观清楚,而且结论要有理有据,具有说服力,清晰地反映出一揽子决策中各要素之间的关系。
(4) 排序。决策单位编制的一揽子决策便是排序的基础,由具有最终决定权的部门结合财力的可能和各项业务或服务的重要性,来对制定出的一揽子决策按轻重缓急进行排序,并且确定哪些决策是可以分配到资金的,哪些决策是不被分配资金而应取消的。由此决策者便能够根据排列顺序来确定下一年度“应当花多少钱”,确定“应把钱花在什么地方”。
（二）零基预算的产生和发展
零基预算的思想源于1952 年,美国人维恩·刘易斯在他的一篇文章《预算编制理论新解》中提出了一个预算编制中的新论点,即在编制公共支出预算时,根据什么标准或方法来确定把一定数额的资金分配给部门A, 而不是分配给部门B, 分配给部门A 而不分配给部门B 可能产生什么不一样的结果。他认为只有通过“非传统的编制方法”才能解决这一问题。而这种“非传统的编制方法”就是后来形成的零基预算编制法。
20 世纪60 年代,美国联邦政府农业部曾试图在本部门试行零基预算,但最终无果而终。1970 年,美国得克萨斯仪器公司人事研究部门在部门预算编制中成功地利用了零基预算编制方法,此后该公司的所有部门在编制预算时都成功采用了零基预算。随后,零基预算便先在美国的私营企业界广泛推广。不久美国联邦政府决定在公共部门全面使用零基预算,佐治亚州成为美国第一个采用零基预算编制法的州政府。1979 年卡特当选美国总统后,在联邦政府全面推行按零基预算方式来编制公共部门预算,许多州政府纷纷效法,零基预算编制法异军突起,在美国迅速传播开来。之后,世界其他一些国家的政府也陆续采用。零基预算在20 世纪80 年代后期出现下降趋势,1993 年,美国国会颁布了《政府绩效与结果法案》,开始全面采用新的绩效预算编制方法。
四、三种预算方法的比较分析
（一）绩效预算方法与设计规划预算方法的比较
虽然两者都是从财权与事权相一致的原则出发,把企业管理的成本效益原则运用到政府行政方面,尽量使政府活动评估数量化来实现国家资源得以充分有效使用的目标。但它们在技术方法等方面存在差异,表现在以下几方面:
(1) 计划期的长短不同。设计规划预算制度的目标确定需要以长期计划作基础;而绩效预算制度在编制过程中并不以长期计划为必备条件。
(2) 预算职责的归属不同。设计规划预算重点在于达到政府整体任务的完成;绩效预算制度一般以提高个别政府机构或某个单项任务的绩效为目标。
(3) 财政资源分配程序不同。设计规划预算制度是由整体到个别的运转分析程序;绩效预算制度是由个别到整体预算的运转分析程序。
(4) 责任承担的主体不同。设计规划预算制度主要依靠系统综合分析人员做出解释与评价;绩效预算制度主要偏重于会计人员的分析。
（二）设计规划预算方法与零基预算方法的比较
设计规划预算制度与零基预算均强调长期计划与预算的整体配合,都把能达到某一特定目标的方案列举出来且均运用成本效益分析方法选定预算方案。但零基预算是通过目标决策方案表来排列目标的优劣,以此作为选择标准,因此,可能选择增删目标或项目来达到有弹性的预算编制。而设计规划预算制度是针对某一目标设计较长时间计划的不同方案,并在其中决定取舍。此外,零基预算还需列举出某一计划项目不同的经费支出预算,以便适应于随政府财政客观条件的变化而灵活调整。
（三）绩效预算方法与零基预算方法的比较
两者都可以采取成本效益分析方法来评估政府活动的效率。但是绩效预算制度相对缺乏整体及长期的规划,难免致使各部门各单位各自为政。如果假定某个预算项目已达到最高效益,就不再对其重新进行绩效评估,这样往往忽视了社会经济情况的变化。而零基预算制度中的长期规划与零基分析就基本上排除了以上弊端。
以上3 种预算编制方法虽各有特点,但如果认真分析其中的每一种就可以发现,在新的预算编制方法中,往往可以看到旧方法的影子。这就给了我们两点启示: (1) 每一次预算方法的变革,并不是对原有预算编制方法的全盘抛弃,而是扬弃,也就是在吸取原有方法优点的基础上进行创新,创新的基础是吸收市场经济的理念和经验; (2) 没有最好的预算方法,只有最适用的预算方法。
参考文献:
[1] 吴俊培. 现代财政学[M]. 北京:中国财政经济出版社,2001.
[2] 余小平,孔志锋. 在我国实行绩效预算的设想[J]. 财政研究,2004, (2) :2.
[3] 托马斯D 林奇. 美国公共预算[M]. 苟燕楠,董 静译. 北京:中国财政经济出版社,2002.1
