新《预算法》有望放行地方发债

      《预算法》修改审议再次推迟。

      经过了4月份省级层面讨论后，《预算法》修改原计划在今年8月和10月在全国人大常委会审议，但最终因“各方面分歧很大”再次推迟。

      12月13日，据参与《预算法》修改的知情人士向《中国经营报》记者透露，最早在明年4月提请初审。“《预算法》修改注定是一个围绕权力划分反复博弈的过程。”

      记者了解到，《预算法》草案8月份已提交到国务院。按照程序，《预算法》草案首先由国务院常务会讨论通过，再由国务院提请全国人大常委会审议后公开征求意见，最后再提请全国人民代表大会审议通过。

      历时7年反复讨论修改，最新版草案已经基本成型。其中亮点包括：所有政府收入均将纳入预算；经人大批准的预算不得改变；地方政府可以发行地方债以缓解财政压力等。

      所有收支纳入预算

      按照草案规定，经人大批准的预算，未经法律程序不得改变。即政府预算按照政府提交预算计划，人大批准，然后由政府财政部门执行这样一个路径进行。

     《预算法》是1994年3月22日由第八届全国人民代表大会第二次会议通过，并于次年1月1日起正式施行。1995年11月2日，国务院常务会议又通过《预算法实施条例》。

      《预算法》第一条就规定：健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控。恰恰就在这一条上，政府、人大以及学者之间产生了很大分歧。

      “不能再继续强调宏观调控，强调宏观调控就意味着预算法属于政府内部活动行为。”中国政法大学财税法研究中心主任施正文，曾多次参与《预算法》草案修改讨论。他表示，新的《预算法》要弱化政府权力，目的在于控制和监督政府预算权力。

      在这一点上，全国人大常委会预算工作委员会主任、《预算法》修改小组组长高强就曾表示，增强预算编制的完整性，明确提出“所有的政府收入和支出都应当纳入预算”。

      中国社科院财政与贸易经济研究所2010/2011年度中国财政政策报告指出，按照监管层次，预算外收支分为三个方面：一是已进入部门预算，但未纳入人大监管的收支；二是既不在人大预算草案中反映，也不进入财政部门监督的资金；三是作为政府变相支出手段的广义政府预算外收支行为。

      这就意味着修订后的《预算法》正式实施后，存在多年的政府预算外收支将成为历史。具体来说，政府公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算等四个部分将全部包含在各级政府预算中，各级政府、部门和单位必须将所有政府收入全部列入预算，并明确公共预算收支的范围。

      这也是《预算法》草案迟迟无法面世的原因。“主要涉及到利益分配和权力分配问题。”施正文表示。

      财力和事权相匹配

      在解决了“所有收入纳入预算”后，《预算法》草案对财政管理体制改革也进行了探索。

      《预算法》在1994年颁布实施后，分税制改革也同时进行。结果是地方事权不断加大，财权却被严重削弱。

      《预算法》草案规定为：各级政府之间应当建立支出责任与财力保障相匹配的财政管理体制。“财力与事权相匹配，解决的是现实财力不足的问题。”中国社会科学院财贸所研究员、财政研究室主任杨志勇曾多次参与《预算法》修改。

      国家审计署审计报告显示，2007年，18个省(自治区、直辖市)县级政府能自主调控的财力仅占其可用财力的19.3%。从支出方面看，县级财政支出占这18个省(自治区、直辖市)财政支出总额的54.8%，却承担了73%的财政供养人口和80%以上的义务教育学生、城镇低保人员的支出。

      具体办法之一就是转移支付。《预算法》草案对此进行了原则性规定：以一般性转移支付为主体，以均衡地区间基本财力为主要目标。“通过法律的形式加以规定，可以避免转移支付的随意性，一定程度上解决了‘跑部进钱’的弊病。”央行研究员邹平座表示。

      转移支付是中央和地方博弈最为核心的问题。“逐步理顺中央和地方的分配关系，逐步解决县乡财政困难问题。”中国法学会财税法学研究会副会长俞光远表示。

      另一个办法是允许地方政府发行地方债。草案规定：地方政府可以发行地方债，但要经过同级人大批准，最终由国务院决定。这一规定得到了地方政府的欢迎。

      在此之前，地方债均由财政部代发。在地方财力不足的情况下，地方政府纷纷通过地方融资平台来解决，从而形成了地方债务风险。同样，目前没有明确规定发债的条件和额度，也遭到了学者的批评。“应该明确赋予地方政府一定的权限，在权限之外再加以制约。”施正文认为。

      杨志勇认为，转移支付和地方发债的重要意义在于为未来财政税收体制改革指明了方向。“这是一个巨大进步。”

      预算监督受关注

      如何监督实施？《预算法》修改的一个关键思路就是实现预算监督的严肃有效性。

      《预算法》草案规定：经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、调整预算、决算，应当及时向社会公开。”

      在这一点上，政府部门已经开始了尝试。财政部最新统计显示，目前共有73个中央部门向社会公开了部门预算中的收支预算总表和财政拨款预算表。

      尽管如此，各方面对此并不满意。“外行人看不懂，内行人不明白。”成了对预算不透明不精细的评价。“财政公开是解决监督不力最为有效的方式。”杨志勇认为。

      如何让公众参与预算，成为参与修改《预算法》专家思考的问题。其中包括哪些该公开，公开到什么程度，公众在公开后到哪里反映意见，什么部门受理，多长时间答复等等问题，在《预算法》草案中并没有体现。

      施正文认为，公众作为纳税人，对财政预算应该有知情权、表达权、参与权和监督权。“具体该如何实施这些权利，没有具体规定。”

      加强人大监督是实现《预算法》的另外一个关键。《预算法》规定的预算调整，只要是人大批准的收支平衡的预算不出现赤字，或者是批准的赤字预算不突破，就不算调整，大量预算收支的增加都脱离了人大监督。“旨在维护法律的严肃性和权威性。”施正文分析说。

      《预算法》草案还规定：违反预算要依法追究行政和刑事责任。但这一规定让参与《预算法》修改的学者并不满意。施正文认为，《预算法》草案应该直接规定，违反《预算法》应该给予警告、记过、撤职、开除等明确规定，而不是用“依法”笼统规定。