预算程序的价值及其实现的保障

二、程序的合意价值与代表审议间题
      程序总是体现为若干相关联的步骤, 而每个步骤往往又包含着若干项的活动。程序的每一个推进过程, 实际上就是程序参与者提出疑问、作出拒绝、表示同意, 并相互启发互相妥协、求同存异以达成合意的过程。程序的合意价值, 意味着程序参与者的独立人格和个人尊严, 承认立法机关的每一个成员都是平等的道德主体, 反对把立法机关的组成人员当作为了实现某种目的的手段、工具或者资源 合意还意味着程序活动对参与者的公平对待, 人们可以平等地参与政治过程的对话、论证、说服, 经无偏见的理性思考后作出决定, 避免因为无程序成本的承受能力而使程序成为少数富人的“ 奢侈品” , 多数参与人无法利用程序, 从而使人们程序结果产生“ 偏见” , 怠于配合执行 理性合意价值还蕴藏着程序活动和平进行的内在要求, 要求程序参与者通过和平理性的方式来解决纠纷, 作出决定, 不是以随机式的任意、专断或者赤裸的金钱、暴力来处理问题。
      程序的合意价值集中体现在立法机关组成人员、立法机关的有关委员会的会议或者全体会议的议事过程中。我国现行的预算法也规定了预算案的审批程序要经过预算案的初步审查、预算案的全体会议审议、预算案审议意见的最终审查等步骤。不过, 法律对这些步骤的详细议事规则却几乎没有规定, 从而使给审批程序的合意价值无法得到完全体现。原因是：（1） 我国各级人民代表大会的组成人员, 绝大部分来自于下一级政府的党政机关或者各行各业的代表,他们在大会期间的预算审议多是基于对本地方、本部门、本行业的了解而发言的, 在一级政府一级预算的分税财政体制下, 难以站在全局的角度就上一级政府的收支预算提出审议意见。加上审议过程中缺乏必要的辩论制度, 代表发言的意见往往就代表了审议的意见。这种缺乏平等对话、论证、说服的审议过程, 难以保证审议结果的理性合意。（2）在现行预算案审议的两种形式中, 专门委员会的审查意见, 最终要以审查结果报告的形式, 向大会主席报告的 全体会议大多为分组、分团 审议, 最终经召集人向程序启动机构一般是口头报告审议意见。由于召集人是审议意见的初步汇总者和传递者, 专门委员会代表审议意见的最终裁决者, 召集人和专门委员会组成人员拥有对审议结果满意与不满意的结论权, 从而在某种程度上把其他组成人员当作立法工作的工具或者资源, 否认了其独立的道德主体地位。同样, 由于分组审议的召集人,把握着审议发言的顺序和每个人审议发言的时间, 他完全可以通过安排发言顺序、插话打断发言、控制发言时间等, 来左右委员对意见的表达及其表态程度, 从而失去了公平对待程序参与者的应有价值。审议结束后, 召集人往往还负责将小组讨论的意见传递给专门程序推进机构。在现实的审议过程中, 同样一场会议的审议情况, 不同召集人的结论有时会是相反的 如“ 委员们意见很多, 不要急于表决” 与“ 主要问题基本成熟, 小的问题委员意见不少, 经过修改后还是可以交付表决的” 。这种以牺牲参与人员的道德人格和公平参与机会而创制出来的结果, 往往带有很强的个人倾向或者团体利益, 欠缺参与者合意的意志基础, 不利于树立人们对程序的信心, 不利形成人们对法律的信心。
      程序的合意价值要求现行的预算审批程序应当完善如下制度：（1）增加委员会预算审查、代表预算审议的议事规则, 明确审查的组织、审议的项目以及审批程序内的主要活动。（2）建立代表预算审议的发言时间限制、发言记录公开制度, 以保证代表意见的准确表达及表达的质量, 便于公众监督代表的议事活动。（3） 建立并启动分科目的预算审查制度, 允许就特定的预算争议问题进行专题讨论或者辩论, 以提高代表审议的针对性和表达意见的具体化。

三、程序的规范价值与预算程序的运行制约间题
      程序理性价值不仅是表现为它具有很强的结果有效性, 而且可以使人们以一种能够理解的方式, 对选择过程怀有合理的期待。这种理性的选择过程可以使人们获得对结果的确信, 避免了非理性的过程让人们内心产生的迷惑或焦虑。程序的这种理性表现在程序内部各项活动之间, 以及不同程序推进时要互相衔接、相互制约。程序的这种规范价值通常表现在三个方面∀ 在政府与民众的关系上实现以社会权利制约国家立权利 在国家机关之间的关系上实现以权力制约权力 在预算审批程序的行使上, 以明确的法律规定制约审批权。程序的这种规范价值, 既是程序有序推进的要求, 更是保障过程正当和实体合法的需要。在这方面, 多数国家是通过运行立法程序来审批预算, 体现这一价值的。
      我国的预算法并无预算审批权制约编制权的直接规定, 对审批权的制约也是片空白。 除设立专门委员会的人民代表大会之外, 部分省和市县区人民代表大会负责预算案初步审查的机构是工作委员会或者人民代表大会常务委员会, 由于欠缺必要的议事规则和审查准则, 加上初步审查结果的指向为预算编制的政府财政部门, 因而初步审查实质上是政府征求意见的环节, 失去了作为制约编制权的制度意义。预 算的代表审议与委员会审查之间缺少必要的制度衔接和制约机制, 大会与常务委员会、各专门委员会之间还没有建设一种合理分工和相互制约的关系。
      实现预算程序的规范价值, 预算审批程序本身需要法治保障, 以避免程序中的个人态意行为。因此, 我们在重构预算审批程序时要完善如下内容：（1） 将初步审查环节从预算编制程序, 调到预算审批程序, 建立预算程序的沟通磋商机制, 形成预算单位与财政部门、行政机关与立法机关, 立法机关内部的各委员会之间的协商机制。（2） 分解人民代表大会与常务委员会的预算职责, 形成人民代表大会进行总收支预算决议与常务委员会审议部门预算之间的制约机制。即由政府提交总收支的预测数, 经过预算专门委员会审查后, 由人民代表大会决议批准年度预算的额度, 确立年度预算按部门细化编制和审查的一般规则。即在加快机构、组织、编制等基本支出依据立法的同时, 推行预算项目的局部审查制。通过基本支出预算依据的法制化, 实现对预算案由面面俱到的全面审到局部审的过渡 对基本支出中的人员经费、公用经费, 仅就本预
算年度变更的部分特别是增加的部分进行政策评价 对按项目编制的项目经费和一次性的大额公用经费, 则应当进行分项目的重点审查, 既审查政府编排项目的合法性, 又审查合法性项目的合理性, 体现审查工作专业性与技术性的结合。只有这样, 才能使预算审批权的行使做到于法有据, 讲求实效。（3） 分解专门委员会与统一审查委员会的职责, 形成专业委员会初步审查对口各部门预算和预算委员会统一审查预算案的制约机制。主要是借鉴立法法规定的立法案审议程序, 将部门预算案的初步审查职责在人大的各专业委员会之间做进一步分工, 即将专业部门的预算案交相关对口委员会进行初步审查。如有关教育、科学、文化等部门的预算案交由教科文委员会初步审查 农业、交通、民政等部门的预算案分别交由农村委员会、经济委员会和内务委员会初步审查。各委员会在不增加部门预算总额的前提下, 分部门提出包括科目修正建议在内的初
步审查意见, 报负责预算审查的专门委员会汇总并进行统一审查。

参考文献
1. 邹尚忠《程序价值论》，载《兰州学刊》，2006年第2期。
2.王永礼《预算法律制度论》， 中国民主法制出版社2005 年版。
（王永礼, 福建省财政厅副厅长）