我国政府预算编制的原则和形式

      政府预算的编制必须遵循一定的基本原则。政府预算编制的形式可以分为单式预算和复式预算，以何种方式编制直接影响到政府预算的有效性和可读性。因此，理解政府预算编制，首先要了解政府预算编制的原则和编制形式。

      一、我国政府预算编制的原则

      政府预算编制的原则在各个时期有不同的内容，不同层级政府预算编制的基本原则也有所不同。现阶段，按照构建社会主义和谐社会和建立完善公共财政体制的要求，中央部门政府预算编制的原则主要有8种。

      1.合法性原则

      政府预算资金从哪里筹集，筹集多少，分配到哪里去，每一项预算收支的安排，都要有其法律依据和政策制定依据。因此，政府预算的编制要符合《预算法》和国家其他法律法规的要求，充分体现党和国家的方针政策。

      2.真实性原则

      部门预算收支的预测必须以国家社会经济发展计划和履行部门职能的需要为依据，对每一收支项目的数字指标都应认真测算，力求各项收支数据真实准确。

      3.完整性原则

      部门预算编制要体现综合预算的思想。各种预算外资金要严格执行“收支两条线”管理，应将所有收入和支出全部纳入部门预算，改变预算内外资金“两张皮”的状况，取消收支挂钩的预算核定方法，对单位的预算内外各项财政资金和其他收入，统一管理，统筹安排，统一编制综合财政预算。

      4.科学性原则

      部门预算编制要有科学性，主要体现在：（1）预算收入的预测和安排预算支出的方向要科学，要与国民经济社会发展状况相适应，要有利于促进国民经济协调健康可持续发展；（2）预算编制的程序设置要科学，合理安排预算编制每个阶段的时间，既要有充裕的时间保证预算编制的质量，又要注重提高预算编制的效率；（3）预算编制的方法要科学，测算的过程要有理有据；（4）预算的核定要科学，基本支出预算定额要按照科学的方法制定，项目支出预算编制中要对项目进行遴选，按轻重缓急排序，科学合理地选择项目。

      5.稳妥性原则

      部门预算的编制要做到稳妥可靠，量入为出，收支平衡，不得编制赤字预算。收入预算要留有余地，没有把握的收入项目和数额，不要列入预算，以免收入不能实现时，造成收小于支；预算要先保证基本工资、离退休费和日常办公经费等基本支出，以免预算执行过程中不断调整预算。项目预算的编制要量力而行，有多少钱办多少事。

      6.重点性原则

      部门预算编制要做到合理安排各项资金，本着“一要吃饭，二要建设”的方针，在兼顾一般的同时，优先保证重点支出。根据重点性原则，要先保证基本支出，后安排项目支出；先重点和急需项目，后一般项目。基本支出是维持部门正常运转所必需的开支，因此要优先安排预算，不能留有缺口；项目支出根据财力情况，按轻重缓急，优先安排党中央、国务院交办的事项，符合国民经济和社会发展计划、符合国家财政宏观调控和产业政策的项目。

      7.透明性原则

      部门预算要体现公开、透明的原则。对于单位的经常性支出，要建立科学的定员定额体系，以实现预算分配的标准化。对于部门为完成特定行政工作任务或事业发展而发生的各类项目支出，要通过填报项目文本、建立项目库、科学论证，采用择优排序的方法确定必保项目和备选项目，结合当年的财力状况与财政支出重点，优先安排急需、可行的项目，从而减少预算分配中存在的主观随意性与”暗箱操作”，使预算分配更加规范、透明。

      8.绩效性原则

      部门预算应建立绩效考评制度，对预算的执行过程和完成结果实行全面的追踪问效，不断提高预算资金的使用效益。中央部门和财政部要将项目完成情况和绩效考评结果分别记入中央部门项目库和财政部项目库，并作为财政部以后年度审批立项的参考依据，以强化对部门预算资金使用过程的监督和对使用效益的考察分析，促使预算资金的安排由“重分配”向“重管理”转变。

      中央政府部门的这些预算编制原则全面反映了中央部门预算编制的特点和要求。地方政府每年编制预算时，也会根据各自财政预算管理的条件和要求，因地制宜，制定各自的预算编制原则，这些原则在地方间的差异很大，充分体现了各地预算管理的特点和要求。

      二、我国政府预算编制的形式

      纵观国内外的政府预算编制，其形式不外乎两种，即单式预算与复式预算。单式预算是指将年度内政府的全部财政收支反映在一个计划表格中；复式预算是指将政府的各项财政收支，按收入来源和支出性质不同，分别编成两个或两个以上的独立的计划表格。20世纪30年代以前，世界各国几乎均采用单式预算形式编制政府预算。我国在1991年以前也一直采用这一形式。但是，随着市场经济的发展，政府职能发生了很大的变化，单式预算不能再满足政府财政预算管理的需要。在这种情况下，国务院于1991年10月颁布了《国家预算管理条例》，规定从1992年开始，政府预算采用复式预算的编制办法，将原来单式预算中的各项财政收支，按照不同的经济性质分解为经常性预算和建设性预算两部分。1993年11月，中共十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，指出要改进和规范复式预算，“建立政府公共预算和国有资产经营预算”。1994年颁布的《中华人民共和国预算法》明确规定，“中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制”。1995年11月国务院通过的《中华人民共和国预算法实施条例》中，再次强调：“各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。”

      但是，到目前为止，我国的复式预算改革基本上只是停留在中央政府预算层次上，而且主要只是在原有单式预算基础上按收支经济性质不同而已，并未对预算科目、分类、会计、管理制度等做实质性的改革。自2000年起，全国人大每年审议通过的《上半年预算执行情况和当年预算草案的报告》也不再按照复式预算形式发布，大多数政府也没有按照复式预算编制。尽管如此，我国仍然在一步步地朝着复式预算的方向努力。2007年9月《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》出台，规定由“各级财政部门、国资监管、发展改革等部门编制国有资本经营预算方案”，这对于完善和健全我国复式预算制度具有重要意义。