关于2010年中央和地方预算草案的报告

关于2010年中央和地方预算草案的报告

--2010年3月5日在第十一届全国人民代表大会第三次会议上

财政部

今年是继续应对国际金融危机、保持经济平稳较快发展、加快转变发展方式的关键一年，也是全面实现“十一五”规划目标、为“十二五”发展打好基础的重要一年。

（一）当前我国财政形势

总体上看，2010年财政面临的环境好于上年，但形势仍极其复杂。收入方面，宏观经济形势和企业经营状况好转，价格水平回升，将有利于财政收入增长。但执行结构性减税政策以及上年提高部分产品出口退税率等因素，将影响财政收入增长。外贸进出口短期内难以恢复到危机前的水平，进出口环节税收增加不多。部分行业企业效益较低，企业所得税增长困难。上年一些特殊增收措施也将影响今年财政收入增长。支出方面，在建项目需要继续投入大量资金。增加低收入群体收入，加强“三农”、教育、科技、社会保障和就业、医疗卫生、保障性住房、节能减排等经济社会发展关键环节，以及对民族地区、边疆地区的支持，需要进一步加大财政投入，且基数大、刚性强。支持地震灾后恢复重建，开展新型农村社会养老保险试点，推进医药卫生体制等各项改革，也需要增加大量财政投入。因此，2010年仍是财政非常困难的一年。

对此，我们既要充分看到有利条件和积极因素，增强信心，又要充分估计各种困难和挑战，防止盲目乐观。要增强忧患意识和风险意识，更加周密地做好应对各种风险和挑战的准备，牢牢把握工作的主动权。

（二）财政预算编制和财政工作总体要求

按照中央提出的正确处理保持经济平稳较快发展、调整经济结构和管理好通胀预期的关系，保持宏观经济政策的连续性和稳定性，并根据新形势新情况着力提高政策的针对性和灵活性的要求，2010年财政预算编制和财政工作的指导思想是：认真贯彻党的十七大、十七届三中、四中全会以及中央经济工作会议精神，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，继续实施积极的财政政策，着力调整国民收入分配格局，推进财税制度改革，优化财政支出结构，加大对“三农”、教育、科技、医疗卫生、社会保障、保障性住房、节能减排以及欠发达地区的支持力度，促进经济增长、结构调整、地区协调和城乡统筹发展，切实保障和改善民生。坚持依法理财和统筹兼顾、增收节支的方针，加强财政科学管理，从严控制一般性支出，提高财政资金使用效益，促进经济平稳较快发展。

根据这一指导思想，2010年财政工作将更加注重推进结构调整，切实提高经济发展的质量和效益；更加注重扩大内需特别是消费需求，切实保持经济平稳较快增长；更加注重保障和改善民生，切实推动经济社会协调发展；更加注重深化财税改革，切实增强经济财政发展的内在动力和活力；更加注重加强财政科学化精细化管理，切实提高财政资金绩效。继续实施积极的财政政策，主要体现在以下几个方面：

一是提高城乡居民收入，扩大居民消费需求。促进调整国民收入分配格局，增加财政补助规模，提高居民特别是中低收入者消费能力，完善引导消费的财税政策，增强消费对经济增长的拉动作用。进一步增加农民补贴，提高主要粮食品种最低收购价水平，增加农民收入。提高城乡居民最低生活保障标准，增加企业退休人员基本养老金，提高优抚对象等人员抚恤补贴和生活补助标准。努力扩大就业，支持落实最低工资制度，提高低收入者劳动报酬。在义务教育学校、公共卫生和基层医疗卫生事业单位实施绩效工资。健全家电、汽车摩托车下乡和家电、汽车以旧换新政策，引导居民消费。

二是安排使用好政府公共投资，着力优化投资结构。重点支持保障性住房、农村基础设施、教育和医疗卫生等社会事业、节能环保和生态建设，以及自主创新、结构调整等领域和欠发达地区。资金安排主要用于项目续建和收尾，避免“半拉子工程”，严格控制新上项目，防止重复建设。支持地震灾区恢复重建。扩大政府公共投资“以奖代补”范围，带动社会投资。

三是落实结构性减税政策，引导企业投资和居民消费。巩固增值税转型以及成品油税费改革成果。对部分小型微利企业实施所得税优惠政策。对1.6升及以下排量乘用车暂减按7.5%征收车辆购置税。继续落实各项税费减免政策,研究清理到期的税收减免政策。严格行政事业性收费和政府性基金项目的审批管理。

四是优化财政支出结构，保障和改善民生。坚持统筹兼顾、有保有压、突出重点的原则，向社会主义新农村建设倾斜，向社会事业发展的薄弱环节倾斜，向困难地区、基层和群众倾斜。加大公共服务领域的投入，增加对“三农”、科技、教育、医疗卫生、社会保障、保障性住房、节能环保等方面的支出，促进民生改善和社会事业发展。控制出国（境）经费、车辆购置及运行费、公务接待费，大力压缩公用经费等一般性支出，降低行政成本。

五是大力支持区域协调发展和经济结构调整，推动经济发展方式转变。增加中央对地方转移支付，加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的支持，研究制定进一步支持西部大开发的财税政策，推动全面振兴东北地区等老工业基地，大力促进中部地区崛起，积极支持东部地区率先发展。加大对科技创新的支持，促进重点行业企业提高自主创新能力。增加中小企业特别是小企业发展专项资金，推动技术创新、结构调整、扩大就业。大力推进节能减排、淘汰落后产能，支持战略性新兴产业发展。改革资源税制度，全面推进矿产资源有偿使用制度改革，健全排污权有偿取得和交易制度，扩大排污权交易试点，促进资源节约和环境保护。

2010年预算收支和财政赤字安排情况。根据中央经济工作会议确定的2010年经济发展预期指标和继续实施积极的财政政策的要求，对各项收支进行分项目测算，2010年公共财政预算主要指标拟安排如下：

中央财政收入38060亿元，比2009年执行数（下同）增加2163.86亿元，增长6%。从中央预算稳定调节基金中调入100亿元。合计收入为38160亿元。中央财政支出46660亿元，增加2758.86亿元，增长6.3%。其中，中央本级支出16049亿元，增加769.16亿元，增长5%；中央对地方税收返还和转移支付30611亿元，增加1989.7亿元，增长7%。中央财政收支相抵，赤字8500亿元，增加1000亿元。相应增加国债发行规模，中央财政国债余额限额71208.35亿元。

图5：2010年中央财政预算平衡关系。新华社发

地方本级收入35870亿元，增长10.1%，加上中央对地方税收返还和转移支付收入30611亿元，地方财政收入合计66481亿元，增加5278.96亿元，增长8.6%。地方财政支出68481亿元，增加7887.2亿元，增长13%。地方财政收支相抵，差额2000亿元，国务院同意由财政部代理地方发行债券弥补，并列入省级预算管理。汇总中央预算和地方预算安排，全国财政收入73930亿元，增长8%，加上从中央预算稳定调节基金调入100亿元，可安排的收入为74030亿元；全国财政支出84530亿元，增长11.4%。全国财政收支差额10500亿元。

2010年全国财政收支差额预计占GDP的2.8%，与上年基本持平。主要考虑：我国经济虽呈现回升向好势头，但基础还不稳固，需要保持财政政策的连续性、稳定性。财政收入增长较低，支出压力又很大，财政收支矛盾突出，2010年财政赤字仍需保持适度规模。同时，促进财政可持续发展，积极防范财政风险，为以后年度逐步缩减赤字留有余地，要将赤字率控制在3%以内。

中央预算稳定调节基金情况。2009年底余额为119亿元，2010年预算调入使用100亿元，剩余19亿元。

（三）中央财政主要收入项目安排情况

国内增值税15350亿元，增加1434.01亿元，增长10.3%。主要依据2010年GDP增长8%左右、规模以上工业增加值增长11%左右，以及价格水平变化等因素进行测算。

国内消费税5241亿元，增加481.88亿元，增长10.1%。主要依据烟、酒、成品油、汽车等商品预计销售情况，以及提高烟产品消费税税率翘尾增收进行测算。

关税和进口货物增值税、消费税9650亿元，增加437.28亿元，增长4.7%。其中：关税1580亿元，增长6.5%；进口货物增值税、消费税8070亿元，增长4.4%。

企业所得税8061亿元，增加442.18亿元，增长5.8%。主要考虑企业利润情况，以及从2010年起对部分小型微利企业实施所得税优惠政策等因素。

个人所得税2542亿元，增加175.28亿元，增长7.4%。

证券交易印花税516亿元，增加20.96亿元，增长4.2%。

出口退税7070亿元，增加583.44亿元，增长9%，相应冲减财政收入。主要依据一般贸易出口预计增长情况，以及2009年多次提高部分产品出口退税率翘尾导致2010年出口退税增加等因素进行测算。

车辆购置税1338亿元，增加174.83亿元，增长15%。主要依据汽车预计销售增长情况，以及1.6升及以下排量乘用车减按7.5%征收车辆购置税进行测算。

非税收入2077亿元（含从中央国有资本经营预算调入10亿元），减少459.66亿元，下降18.1%。主要是2009年清缴以前年度企业欠缴石油特别收益金415亿元，今年相应减少。

图6：2010年中央财政收入结构。新华社发

（四）中央财政主要支出项目安排情况

2010年中央财政可用收入增加较少，中央财政支出比上年增长6.3%。在支出安排中，严格控制一般性支出，降低行政性支出，优先保障农业、教育、社会保障和就业、保障性住房等重点支出。为便于人大代表审议，更好地反映财政支出情况，对2010年政府支出科目又进行了一些调整细化。中央主要支出项目（包括中央本级支出和中央对地方转移支付）拟安排情况是：

1.教育支出2159.9亿元，增加178.51亿元，增长9%，高于中央财政支出平均增幅2.7个百分点。其中，中央本级支出610.35亿元，对地方转移支付1549.55亿元。进一步完善农村义务教育经费保障机制，落实免除城市义务教育阶段学生学杂费政策，解决进城务工人员子女平等接受义务教育问题，共安排731.5亿元。对农村义务教育学校实行绩效工资，安排补助197.8亿元。实施中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费政策，安排补助60亿元。推进中西部地区农村初中校舍改造和全国中小学校舍安全工程，安排补助100亿元。落实家庭经济困难学生奖助学金及国家助学贷款贴息等政策，安排经费226亿元。加强学前教育和特殊教育学校建设。继续推动中央高校减轻债务负担试点工作，并启动新一轮“985工程”建设，安排资金116亿元。支持推进“211工程”、中西部高等教育发展等，提高高等教育质量，安排资金426亿元。实施国家中长期教育改革和发展规划纲要，安排100亿元。

2.科学技术支出1632.85亿元，增加120.83亿元，增长8%，高于中央财政支出平均增幅1.7个百分点。其中，中央本级支出1597.19亿元，对地方转移支付35.66亿元。实施科技重大专项，安排301.9亿元。支持基础研究、前沿技术研究、社会公益研究和重大共性关键技术研究开发，安排1101.16亿元。扩大重大科研装备自主研制试点范围。创新科技投入方式，推动产学研用有机结合，提高科技发展能力。健全有利于科技成果产业化的分配制度。鼓励关键设备和元部件进口，引进先进技术。

3.文化体育与传媒支出314.49亿元，下降1.9%。其中，中央本级支出157.96亿元，对地方转移支付156.53亿元。鉴于广播电视村村通等项目已基本完成“十一五”规划任务，相应减少项目支出；其他方面支出增长9.5%，继续支持博物馆、纪念馆免费开放，推进实施全国文化信息资源共享等重点文化工程，加强文化遗产保护，强化新闻媒体传播能力建设，加大文化产业发展的扶持力度，积极支持文化体制改革，重点推进中央各部门（单位）148家经营性出版社转企改制。

4.医疗卫生支出1389.18亿元，增加112.04亿元，增长8.8%，高于中央财政支出平均增幅2.5个百分点。其中，中央本级支出43.31亿元，对地方转移支付1345.87亿元。支持医药卫生体制改革，安排1268.2亿元。进一步提高新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险参保率，并将财政补助标准由上年的每人每年80元提高到120元。加大城乡医疗救助力度。健全城乡基本公共卫生服务经费保障机制，继续实施重大公共卫生服务项目。支持60%的基层医疗卫生机构实施基本药物制度。推进公立医院改革试点，健全基层医疗卫生服务体系。促进中医药事业发展。

5.社会保障和就业支出3582.25亿元，增加285.59亿元，增长8.7%，高于中央财政支出平均增幅2.4个百分点。其中，中央本级支出307.97亿元，对地方转移支付3274.28亿元。安排社会保障支出3185.08亿元，增加279.33亿元，增长9.6%。安排补助资金70亿元，开展新型农村社会养老保险试点，稳步推进事业单位养老保险改革试点。对企业养老保险基金共安排补助资金1561亿元，提高企业退休人员基本养老金水平，实施全国统一的企业职工基本养老保险关系转移接续办法，巩固养老保险省级统筹制度。提高城乡最低生活保障标准，共安排补助资金633亿元。调整优抚对象等人员抚恤和生活补助标准，安排补助资金213亿元。继续做好国有企业政策性关闭破产工作，安排补助资金80亿元。

继续实施更加积极的就业政策，安排就业资金397.17亿元（加上列入其他科目的就业资金为432.67亿元）。将2009年底到期的就业扶持政策延长一年，并根据就业形势变化调整完善。鼓励普通高校毕业生到中小企业、基层和中西部地区就业，促进劳动者自谋职业和自主创业。支持开展职业技能培训，大力开发公益性就业岗位，加大对就业困难家庭人员和零就业家庭的就业援助力度。

6.住房保障支出992.58亿元，增长1.4%。其中，中央本级支出376.58亿元，对地方转移支付616亿元。保障性住房支出安排632亿元，增加81.44亿元，增长14.8%，进一步推进廉租住房等保障性住房建设，支持解决375万户城市低收入住房困难家庭的住房问题，全面启动城市、林区、垦区、煤矿等棚户区改造，实施农村危房改造试点和少数民族地区游牧民定居工程；住房改革支出安排360.58亿元，减少68.18亿元，主要是军队转业及离退休干部享受住房补贴的人数减少，相应减少了支出。

7.农林水事务支出3778.94亿元，增加267.7亿元，增长7.6%，高于中央财政支出平均增幅1.3个百分点。其中，中央本级支出321.95亿元，对地方转移支付3456.99亿元。农资综合补贴安排835亿元。农作物良种补贴安排204亿元，启动青稞良种补贴，推进花生良种补贴试点并逐步完善实施办法。健全农机具购置补贴制度，增加补贴规模，扩大补贴种类，安排144.9亿元。推动现代农业建设和优势特色产业发展，安排资金80亿元。支持实施全国新增千亿斤粮食生产能力建设规划。以粮食主产区为重点，改造中低产田，建设高标准农田，促进农业产业化经营，提高粮食和农业综合生产能力，安排农业综合开发资金190亿元。加强农村扶贫开发，安排资金222.3亿元。实施农作物保险、能繁母猪保险、奶牛保险等保费补贴，安排资金103.2亿元。强化农业基础设施建设，全面完成大中型水库除险加固任务，推进大中型灌区续建配套节水改造以及农村电网改造等，安排资金1150.1亿元。进一步扩大小型农田水利重点县建设和国家水土保持重点建设工程实施范围。继续实施农村沼气等工程。支持解决6000万农村人口的安全饮水问题。完善村级组织运转经费保障机制，全面清理化解农村义务教育债务，健全村级公益事业建设一事一议财政奖补制度。

8.国土气象等事务支出336.25亿元，增加91.87亿元，增长37.6%。主要是探矿权采矿权使用费及矿产资源补偿费收入增加较多，按有关规定专项用于矿产资源开发与利用、矿山地质环境治理等。其中，中央本级支出131.32亿元，对地方转移支付204.93亿元。

9.环境保护支出1412.88亿元，增加261.08亿元，增长22.7%。其中，中央本级支出55.26亿元，对地方转移支付1357.62亿元。促进开发低碳技术，大力支持节能技术改造、淘汰落后产能、建筑节能、新能源汽车等，将节能产品惠民工程实施范围扩大到高效节能空调、高效电机等产品，加强重金属污染治理、重点流域水污染防治，支持环境监管能力建设，推进城镇污水、垃圾处理设施配套管网及重大减排工程，促进农村环境综合整治和生态示范创建，安排节能减排资金833亿元。支持实施金太阳工程等，推动发展可再生能源，安排109亿元。加强林业重点工程和草原生态建设，巩固退耕还林成果，安排资金365.26亿元。鼓励重要能源、资源、原材料进口，严格控制“两高一资”产品出口。支持实施《应对气候变化国家方案》。

10.交通运输支出2119.19亿元，下降2.7%，主要是铁路、高速公路、机场建设资金减少。其中，中央本级支出1288.74亿元，对地方转移支付830.45亿元。推进农村公路、国省干线等公共交通基础设施建设，计划新建、改造30万公里农村公路，安排资金1323亿元，增加175亿元。继续对城市公交等部分公益性行业给予油价补贴。支持取消政府还贷二级公路收费，安排补助地方260亿元。铁路、高速公路、机场等项目建设安排125亿元，减少140.6亿元。

汇总以上各项支出，2010年中央财政用在与人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性住房、文化方面的民生支出安排合计8077.82亿元，增加651.34亿元，增长8.8%。中央财政用于“三农”方面的支出安排合计8183.4亿元，增加930.3亿元，增长12.8%。其中：用于农业生产方面的支出3163.8亿元，对农民的四项补贴（粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴）支出1334.9亿元，支持农村教育、卫生等社会事业发展方面的支出3108.5亿元，农产品储备费用和利息等支出576.2亿元。地方对中央税收返还和一般性转移支付的安排，大部分也将用于民生和“三农”支出。

汇总公共财政预算安排的资金，加上政府性基金收入、国有资本经营收益用于公共投资的部分，2010年中央政府公共投资安排9927亿元，比2008年预算增加5722亿元。加上2008年第四季度新增的1040亿元和2009年新增的5038亿元，可以实现中央政府新增公共投资1.18万亿元的计划。

（五）中央对地方税收返还和转移支付支出安排情况

2010年中央对地方税收返还和转移支付30611亿元，增加1989.7亿元，增长7%。其中：税收返还5004.36亿元，增加62.09亿元，增长1.3%。一般性转移支付12295.73亿元，增加975.84亿元，增长8.6%，占转移支付总量的48%。专项转移支付13310.91亿元，增加951.77亿元，增长7.7%，占转移支付总量的52%，所占比重较大，主要是继续实施积极的财政政策，扩大内需的大部分支出，通过专项转移支付补助给地方。在一般性转移支付中，均衡性转移支付安排4168亿元，增加250亿元，主要用于增强中西部地区以及三江源等生态功能区的财政保障能力。民族地区转移支付安排330亿元，增加54.12亿元，大力支持西藏、新疆等少数民族地区经济社会发展。帮助资源枯竭城市化解历史遗留的社会负担，安排转移支付75亿元，增加25亿元。支持地方建立县级基本财力保障机制，增强基层政府基本公共服务保障能力，安排资金660亿元，增加112.21亿元。成品油税费改革转移支付安排108亿元，加强交通基础设施养护和建设。

图7：2010年中央财政支出结构。新华社发

（六）其他政府预算收支安排情况

从2010年开始，除以上公共财政收支预算外，国务院还向全国人大报告政府性基金预算、中央国有资本经营预算，并试编社会保险基金预算，为今后报全国人大审批社会保障预算奠定基础。公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算，将形成有机衔接、更加完整的政府预算体系。

三、依法理财，科学管理，确保完成2010年预算

（一）扎实实施积极的财政政策。认真落实各项财政政策措施，密切跟踪政策的实施情况，根据国内外经济形势的发展变化，把握好政策实施的重点、力度和节奏，及时完善相关政策措施。注重运用财政资金和政策引导民间投资和消费，调动企业和居民等市场主体的积极性，更好地发挥市场机制在资源配置中的基础性作用。加强宏观经济政策的协调配合，形成宏观调控合力。

（二）完善有利于科学发展的财税体制机制。建立健全财力与事权相匹配的财政体制。完善转移支付制度，优化转移支付结构，加大一般性转移支付，进一步规范专项转移支付，完善转移支付分配办法。健全省以下财政体制，完善县级基本财力保障机制，推进省直管县财政管理方式改革。改革资源税制度。完善消费税和房产税制度。统一内外资企业和个人城建税、教育费附加制度。继续做好增值税转型工作，进一步完善增值税制度。落实成品油税费改革各项措施。密切跟踪政府预算体系的运行情况，完善政府性基金预算、国有资本经营预算制度，做好社会保险基金预算的试编工作。全面推进县级部门预算改革。继续健全国库单一账户体系。深化国库集中收付制度和政府采购制度改革。完善政府收支科目体系。研究推进政府会计改革。深化农村综合改革。积极支持收入分配、金融体制和基础产品价格机制等其他改革。

（三）大力推进财政科学化精细化管理。加快修订预算法和注册会计师法。积极推动增值税法、车船税法等财税法律法规的立法进程。规范预算编制程序，提前编制预算，细化预算内容，减少代编预算规模，提高年初预算到位率，严格部门预算管理。加快预算执行进度，完善预算支出执行责任制度，强化基本支出和项目支出管理，健全当年预算编制与上年预算执行的有效衔接机制，进一步提高预算执行的均衡性和有效性。强化各类政府预算收支管理，建立健全覆盖所有政府性资金运行的全过程监督机制。重点加强对重大财税政策实施情况的监督检查，改进和加强中央政府公共投资预算执行和资金管理，坚决查处违反财政预算法规行为，提高政府投资的质量和效益。积极开展预算支出绩效评价，探索建立绩效评价结果公开机制和有效的问责机制。加强基础管理工作和基层财政建设。积极推进预算公开，建立健全规范的预算公开机制，自觉接受社会监督。加大“小金库”专项治理力度，研究建立防范“小金库”的长效机制。强化政府性债务管理，有效防范和化解潜在财政风险。

（四）努力增收节支。强化收入形势监测，依法加强税收征管，坚决制止和纠正越权减免税收，严厉打击利用假发票等手段偷骗税违法活动，努力完成财政收入预算。按照强化税收、清理收费的原则，严格非税收入管理，在全国范围内将预算外资金纳入预算管理。保障“三农”、民生等重点支出需要，压缩一般性支出。严格控制党政机关楼堂馆所建设，严禁超标准装修。继续加强公务支出管理，深化公务卡管理改革。牢记“两个务必”，牢固树立过紧日子的思想，严肃财经纪律，坚决反对大手大脚花钱和铺张浪费行为。