《2009年深圳市本级部门预算》是一部基本信息严重缺失的预算文本
---评读《2009年深圳市本级部门预算》及建议（2）
无论是从对公共预算最基本的理解的角度，还是将之与上一年度的同一文本相比较，人们都可以看到，《2009年深圳市本级部门预算》是一部基本信息严重缺失，因而存在重大缺陷的预算文本。
这部预算没有向人大代表、广大公民提供公共预算所应有的基本信息，而且，显然有人为因素，才造成了这些重要的基本信息的严重缺失。
《2009年的深圳市本级部门预算》是一部涉及203亿元人民币的大预算，信息存在严重缺失，意义是重大的。
2009年的深圳市人大常委会主任是中共深圳市委书记刘玉浦先生，这是他来深圳市主持人大工作后所组织审议和批准的第一部市级部门预算；2009年的深圳市财政局局长是乔家华先生，这是他在这个位子上的第4年所负责组织编写的第4部市级部门预算。
下面是我们对《2009年深圳市本级部门预算》中信息缺失部分的评读，以及相应的建议和要求。
1， 在“2008年深圳市本级部门预算草案”本中，有4个重要的定额标准，比如, 深圳市本级2008年行政事业单位公用定额标准；2008年深圳市本级中专、中小学综合定额标准，等等（见下二张表注1）。但是，在2009年的同一预算草案文本中，却少了这4张表，也没有任何可供理解部门预算制定的参考定额标准。缺少这些定额标准，对于诸如一个单位的公用费用预算支出是如何制定的，人们将无法明白。我们认为，这些定额标准在人大代表讨论和审批部门预算时，在纳税人评议政府部门预算时，是很重要和必须的；这些定额标准对于人们了解政府部门预算编制的细节和支出的来龙去脉，提供了具体的帮助。我们同时也认为，拿掉这些预算的定额标准，不提供细节，不仅未能体现“定员定额”的预算编制原则，也是对人大代表和纳税人的不够尊重，并有故意不让人清楚了解部门预算的嫌疑。至少，这是预算编制负责部门不应该有的明显的人为粗疏。
建议和要求：在下一年度的部门预算编制中补回各种定额标准等重要内容。
2， 当我们把2009年深圳市本级部门预算中的“部门预算支出表”与2008年的同一表格相比较时，我们发现2009年表中的内容比2008年表中的内容更少了。在2008年的表中，列出了2008年的预算，以及之前二年--2006年和2007年--的实际支出，但2009年的表中仅有之前一年，即2008年的实际支出而已，少了一年的数据。（见下面二张对比表）
我们认为，2009年的这个表过于粗略，是一退步，也不符合科学和先进预算制度的惯例。比如香港的同一类表中，也并列了预算当年之前二、三年的数据。仔细对照看看，下面这两个表给人的数字印象是很不一样的，多一年的数字你就会看到巨大的增幅，而少一年，这种增幅就几乎不见了。其中的玩味之处实在是一个严肃的问题。是有人看到增幅太大，故意拿掉一年，而意图有所遮掩？
建议：在编制下2010年度的预算时，不仅将部门预算支出表恢复到2008年时的模样，而且增加年度变化百分比。这样才能对人大代表、纳税人、更高领导层了解更接近真实的情况，对了解变化、现状、和趋势，提供真正有用的帮助。
3，“深圳市本级2009年收支预算总表”与2008年的同一表相比，也明显粗略许多。比如在支出栏目里，在2008年的表中，在基本支出和项目支出二个大项下又细列了三个分科目，它们分别是：
在基本支出之下有：人员支出，公用支出，对个人和家庭的补助支出；
在项目支出之下有：履行职能支出，一次性项目支出，预算准备金。
但是，在2009年的表中，只列了基本支出和项目支出这二个大项目，其下的三个分科目都不见了（见下面的4张对比表）。细节被省略了，只留下了笼统的大数。严肃的东西随细节消失了，但我们发现魔鬼以另一种特质跑到了笼统之中。
建议和要求：恢复这个表格2008年时的模样，同时增加人员总数这一项，使预算总表的信息更完善和充分。（我们可提供表样供参考）
4， 在“2008年深圳市本级部门预算”中，有“单位概况”一项，介绍各部门下设有多少处室、部门和分支，并较为详细地列出了各种编制之下有多少人员，即所谓编制介绍。这是编制预算、申请预算、审批预算、以及理解预算的重要内容和依据（见下二张照片对比）。然而，遗憾的是，在2009年深圳市本级部门预算文本中，这部分重要内容消失不见了。某种意义上讲，因这一内容的缺失，2009年深圳市本级部门预算的编写出现了重大退步，也因此，我们似乎可以称2009年深圳市本级部门预算是一部编写不全的部门预算残本。由于缺少人员编制这一部门预算中关键的重要内容，按理讲，人大代表是无法理解各个部门的预算的，更遑论审议和批准了。试想，如果你不告诉人大代表你有多少人员编制，人大代表又如何计算、核实和批准你要求的人员经费和行政经费呢？将这样的预算提交给人大代表审议，是对人大代表和纳税人的极不尊重和严重藐视。而现实的情况是，这样的预算居然被送进了人大会议，而且人大会议也居然“审议和批准”了。尊敬的深圳市人大常委会主任刘玉浦先生，你是怎样组织人大代表审议和批准2009年深圳市本级部门预算的？你有无想过各位人大代表能充分知晓和明白这部预算吗？今后，在人们研究中国社会进步和财政史的演化时，这一让人难堪和遗憾的事件，极有可能被记入历史。刘玉浦先生，你的名字也可能因此被书写其中。不少预算领域的专家对此评论道，负责预算编制部门这样的做法，几乎近同于在有意和无意之间陷地方主要领导人于不义。因为预算编写粗略残缺并不符合地方主要领导人的利益，但落人诟病的脏帽子却恐要戴在自己的头上。
建议和要求：部门预算中一定不能缺少人员编制等内容，它是部门预算编制中不可或缺的有机部分。而且，人员编制一栏中还应该加上之前年度的人员数目，如有变化，应加以说明。
5，在深圳市2008年本级部门预算中，没有“单位职能”的介绍，各部门对于拿这些预算的钱去干什么，完全没有交代。对此，我们在去年“评读《2008年深圳市部门预算》一文”中曾有指陈和批评。2009年深圳市本级部门预算中增加了“单位职能”这一内容，这是一个可喜的进步。但是，在称赞这一进步的同时，我们也要指出，2009年预算中所有部门的“单位职能”介绍都过于简单（见上面的照片）。事实上，在申请预算时，预算申请部门对于拿这些钱去干什么，怎么干，应该把它们讲清楚、讲明白、讲细致、讲具体。
建议：单位职能介绍要认真，要充分和详细。可参考香港的预算编制做法，这部分的内容由部门负责人来陈述和报告，要交待有那几大工作内容，每一主要工作内容的目标是什么，之下有哪些具体的事项要从事和完成，尽可能地提出详细的量化指标，以对应所申请的预算经费，并使之相符。
总体来看，2009年深圳市本级部门预算编写比2008年深圳市本级部门预算编写有明显退步，它更加粗略、更加模糊、也更加难懂。而且，令人难堪的是，造成这种退步的人为迹象很重。
注1：文中所有图表、文字照片，均翻拍自《2008年深圳市本级部门预算》和《2009年深圳市本级部门预算》。照片上的白底黑字是我们加的说明。
公共预算观察志愿者 吴君亮及团队
2009-6-9日
