《预算法》修订年底前要拿出草稿

  7 月13日，在中国社会科学院财政与贸易经济研究所和中国财政经济出版社联合举办的“中国财政政策报告2008/2009首发式暨实行全口径预算管理研讨会 ”上，有相关人士进一步表示，按照计划，修订中的《预算法》将要在今年年底之前拟定一个草稿，并在明年面向社会广泛征求意见。

  “《预算法》的修订，我们正在紧锣密鼓的进行当中。”《预算法》修订小组组长、全国人大常委会预算工作委员会主任高强在这次研讨会上表示。

  《预算法》修订重启

  现行的《预算法》于1994年3月22日在八届全国人大二次会议通过，1995年11月2日，国务院常务会又通过《预算法实施条例》。《预算法》的出台，与1994年我国实行的分税制财政体制改革密切相关，被认为是中国财政体制改革的“重大拐点”。

  此后，随着经济体制改革的不断深入以及公共财政理念的普及，《预算法》的修订被提上了议事日程。

  本来依据全国人大制定的立法规划，《预算法》修订是十届人大任内“审议且必须完成”的59件法律案之一，也是财政部2006年的重点工作之一。

  但当时由于种种原因，《预算法》的修订最终并没有能够顺利上会审议。

  直至2008年3月，新一届的全国人大常委会经选举产生，一系列法律的制定与修订也被重新提上了议事日程，《预算法》就是其中之一。

  有与会人士表示，现存中央政府收支预算管理存在两大问题：一是还有相当多的政府性收支还没有纳入政府预算，二是已经纳入到预算的资金也没有按照严格的预算管理。

  “概括一下，就是我们的预算管理不完整、不规范、不严格，其最核心的问题是预算管理要法治还是人治的问题。”该人士称。

  因此，从某种意义而言，《预算法》的修订迫在眉睫。

  “基于这个考虑，从今年两会后我到人大工作，到现在大概三个多月的时间，我第一位的工作就是修订《预算法》。”高强表示。

  高曾任财政部副部长，且在财政部主管预算司工作多年，被认为是主持本次《预算法》修订的“最合适的人选”。

  据他介绍，截至目前，“在很多大的问题上预算工委和财政部已经取得了共识”，按照计划今年年底前要拿出一个草稿，明年广泛征求包括各级财政部门、理论学术界以及社会民众等各界的意见。

  而本次《预算法》修订，其所针对的主要问题，主要在三个方面：第一是要解决预算的统一完整性；第二是预算执行的严格规范性；第三是预算监督的严肃有效性。

  此外，高强也坦承，尚有一些问题需要与会专家“多提一些建议”，比如说《预算法》的执行主体问题。“我们现在研究《预算法》，还没有找到执法主体是谁，显然不能是财政部，它是执行法律的，怎么能够再监督自己？到底谁是主体，提国务院太过笼统，也有人提出审计署负责，我请大家都考虑一下。”

  《预算法》修订重启指向“全口径”预算管理改革

  而对于近期社会舆论集中针对的要求预算增加公开力度的问题，高强也明确表示，预算的完整统一性与公开透明性，这些都要在新修订的《预算法》给予体现。

  高强亦表示，加大预算公开的力度，在逐步向社会公布中央各部门预算的基础上推进整个预算的公开，将是本次改革的一个方向。

  “全口径”预算

  “深化预算改革，实行全口径预算管理，将政府的全部收入和支出纳入预算，实行统一完整规范的管理，非常必要，也非常紧迫。”廖晓军这样评价由中国社会科学院财政与贸易经济研究所高培勇教授牵头的“建立全口径政府收支预算管理制度”课题。

  该课题由全国人大常委会预算工作委员会委托，为期一年多，结合北京、天津、河北等地方部门的经验，提出了“全口径”的改革思路。

  中国当前所进行的“全口径预算管理”改革，包括两个层面的“验收标准”，即财政部门在行政层面对所有政府收支的“全口径”管理和各级人民代表大会在立法层面对同级政府所有收支的“全口径”控制和监督。

  依据现有的机制，中央政府的预算权其实是分散在各政府部门，尚未实现政府内部的“财政统一”。此外，一些重要的政府收支项目尚未纳入严格的预算管理，比如社会保障预算、国有资本经营预算以及地方债务收支及或有债务等。

  而预算口径的不完整则会带来种种弊端，例如人为缩小预算收入规模，不能真实反映企业和社会的负担水平，且一些未纳入预算的政府性收支存在着很大的随意性。

  当前，政府纳入预算的收支都是依据国家相关的法律法规，地方政府无权决定税收的税率、税目、税额。但在预算外的一些收费存在着相当多的不规范，有些地方政府自立规章收这种那种的费，而且标准不一。

  这些分散在各级政府和有关部门手中的财力，支撑了一些投资冲动。

  北京市财政局副局长徐熙则从现实的经济发展现状来看待“全口径预算管理”改革的紧迫性：“从今年开始，可以看到财政收入高增长的时期已经过去了，财政增幅开始降低，原来我们重分配轻管理，很多问题在财政增收过程中被掩盖了，今年我们必须要用管理与统筹来解决发展的问题。”

  因此，高培勇教授提出，从预算编制的范围看，中国的全口径预算制度应是一个包括政府公共预算、国有资本经营预算、社会保障预算在内“复式预算体系”。其中，政府公共预算应由一般预算、基金预算、债务预算构成。而且，在各项预算之间，应建立规范、明确、透明的资金往来渠道。

  “预算管理制度改革的实质是预算权在立法机关和行政机关，以及行政机关各组成部门之间的分配问题。”高培勇表示。

  他建议，根据政府收支项目的特征实施分类预算管理，以修订现行的《预算法》为契机，进一步加强人大常委会的职能，提高立法机关行使预算权的能力，“在行政层面和立法层面逐步推进全口径预算管理改革”。