一、2008年中央部门预算管理工作简要回顾
2008年，中央各部门与财政部一起，以党的十七大精神为指导，按照科学发展观的要求，围绕财政改革和财政管理的中心工作，进一步调整和优化支出结构，加强和改进预算编制和执行管理，切实加强部门预算监督工作，积极探索预算公开的新途径，预算管理水平不断提高，预算约束性进一步增强，部门预算管理工作呈现出有序推进、不断完善的良好局面，为更好地发挥财政职能作用，提高财政资金使用效益，发挥了重要作用。
（一）调整和优化中央财政支出结构，加大对公共领域的投入，大力保障和改善民生。
2008 年中央财政支出预算安排，体现了中央财政支出结构调整和优化。优先保障了重点支出需要，加大了对农林水、教育、科学技术、就业和社会保障、医疗卫生、环境保护、公共安全等方面的投入，不断提高基本公共服务的水平。2008 年中央财政安排农林水事务支出1450亿元，按可比口径比上年增长17.2%；安排教育支出1562亿元，增长45.1%；安排科学技术支出1134亿元，增长26%；安排社会保障和就业支出2762亿元，增长24.2%；安排医疗卫生支出832亿元，增长25.2%；安排环境保护支出1028亿元，增长31.4%。此外，对党中央、国务院确定的重大政策，如维护稳定、自主创新、节能减排、抗灾救灾等，中央财政都给予了有力的保障。
在保障重点支出需要的同时，严格控制对竞争性领域的投入，严格控制党政机关事业单位办公楼等楼堂馆所建设和财政补助事业单位机构数量增加，严格控制人、车、会、招待费等行政性支出的增长；实行出国经费零增长政策，有效抑制出国经费膨胀，降低政府行政成本。
2008年中央财政安排对民生的关注，还体现在解决了中央各部门反映的一些关系到干部职工切身利益的实际困难。包括启动京外中央单位购房补贴发放工作，积极解决中央单位公费医疗历史挂账，按照规范津补贴工作的要求，解决“托低”部门津补贴资金缺口问题等。
中央财政对民生的关注，在今年的抗震救灾中得到了突出体现。今年5月12日，四川汶川发生了8级特大地震，给当地人民群众生命财产造成重大损失。在党中央、国务院的统一部署和直接指挥下，灾区干部群众，解放军、武警官兵和相关部门迅速行动，奋力抗震救灾。全国人民万众一心、众志成城，一方有难、八方支援，表现出不屈不挠、团结奋斗的民族精神。地震发生后，中央各部门都以各种方式对抗震救灾工作给予了大力支持。我部把抗震救灾作为当前最重要最紧迫的任务，统筹协调、科学调度，通过增加对受灾地区转移支付、追加有关部门预算等方式，加大对抗震救灾的资金投入。另外，积极贯彻落实国务院第九次常务会议关于“中央国家机关今年的公用经费支出一律比预算减少5%，用于抗震救灾”的决议精神，调减中央部门公用经费预算支持灾区抗震救灾。这项工作得到了中央各部门的理解和支持。
（二）实行部门预算精细化管理，提高预算编制的科学性和准确性。
部门预算的精细化管理，体现在部门预算编制的细化程度比以往有了大幅提高。从编制2008 年部门预算起，基本支出预算和项目支出预算的编制和批复都细化到了基层预算单位，同时要求中央部门不得代编下级单位预算，预算细化取得了显著的效果。 2008年“二上”预算汇总的基本支出预算数据达到39万条，比2007年增加18万条，增长86%；预算项目个数约7万个，比2007年“二上”预算项目增加约1.5万个，增长约27%。在细化预算编制的同时，我们努力提高年初预算到位率，严格控制中央总预算代编规模。
预算编制科学性和准确性的提高，体现在基本支出和项目支出预算编制方法改革的不断深化。基本支出方面，积极扩大基本支出定员定额试点范围，将中国地震局等27个中央部门所属40个参照公务员法管理事业单位纳入定员定额试点范围。根据国家工资政策调整、规范行政事业单位津补贴及物价变化等情况，对现有定员定额标准体系进行调整和完善。开展实物费用定额试点，积极探索定员定额与资产定额结合的途径，2008年实物费用定额试点范围由18家扩大到25家。项目支出方面，继续加强项目清理工作，推动项目库滚动管理，积极探索建立和完善项目支出标准体系。
在细化预算编制、强化预算约束的同时，为给予各部门更大的灵活性，从编制2008年部门预算起，对基本支出定员定额试点单位，较大幅度地提高了部门机动经费的提取比例。由原按基本支出的3%～5%提取，提高到5%～10%，对未纳入定员定额试点的垂直管理系统也按基本支出的一定比例安排了机动经费。在今年抗震救灾过程中，一些部门就是通过部门机动经费安排了一些用于救灾方面的支出，在保证急事急办上发挥了作用。
在深化预算编制改革的同时，还积极推进中央行政事业单位资产管理有关工作,重点加强了资产管理制度建设。围绕行政事业单位国有资产管理的两个暂行办法，针对中央单位的特点，先后出台了全国人大、全国政协、中央垂直管理系统、驻外机构、中央级事业单位等不同层面的资产具体管理办法；扎实推进国有资产“收支两条线”管理，加快资产管理信息系统建设。以上工作，为下一步加强部门预算管理与资产管理的相互结合打下了良好基础。
（三）强化预算执行约束，增强预算的严肃性。
一方面，规范预算执行调整，严格预算约束。加强对调整预算的规范管理，除特殊事项外，严格控制追加预算。针对预算执行进度较慢的问题，财政部切实采取措施，加快据实结算经费、预备费等代编指标的下达进度，明确预算追加时限要求，督促各部门加快预算执行进度。
另一方面，强化结余资金管理，减少财政资金沉淀。这几年财政部加强了对部门结余资金的管理，制定了有关制度，提出了一些明确的要求，各部门在这方面也加强了管理，提高了预算执行进度，取得了一定成果。在预算执行中，一些部门优先动用净结余资金解决临时性、突发性经费需求；在预算编制中，一些部门加大了消化使用结余资金力度，主动统筹使用净结余资金。经过几年的努力，中央部门财政拨款结余资金总体规模得到控制并有所压缩。
（四）推进预算支出绩效考评工作，提高财政资金使用效益。
在编制2008年部门预算时，积极扩大绩效考评试点范围。明确要求各部门应积极创造条件进一步推进绩效考评试点工作，原则上每个中央部门都要选择一、两个预算项目进行绩效考评试点，垂直管理部门选择试点的项目原则上不得少于三个。在部门报送的基础上，经严格筛选，2008年确定了教育部“高雅艺术进校园”等74个部门共108个项目进行绩效考评试点。在扩大试点范围的同时，要求各部门将绩效考评试点项目情况在部门内部进行公开，推进绩效考评工作的公开透明。
（五）加强预算管理监督，推进部门预算的公开透明。
2008年增加了向全国人大报送部门预算的数量，细化了报送审议的预算内容。向全国人大报送预算的部门数量由2007年的40个增加到2008年的50个；报送全国人大审议预算的精细化程度也不断提高，中央财政用于教育、科学等方面涉及人民群众根本利益的重大支出总量和结构情况均报全国人大审议；2008年，教育、科学技术、社会保障和就业、农林水事务等15类关系民生的重点科目进一步明细到46个款级科目，报送人大审议。
另外，开始试行部门预算的内部公开。2008年，选择了财政部、审计署等11个中央部门推行部门预算内部公开试点，要求上述部门通过内部上网、张贴和指定地点陈列查看等方式，将本部门预算在内部进行公开。据了解，一些部门在预算公开方面早就进行了一些有益的探索。如中国地震局将全局包括系统预算编制成册，下发到系统47个预算单位，向全局系统公开，系统内每位职工均可查阅，实行了预算公开，并强化了预算内部监督。中国气象局将预算分配原则、标准、办法和结果向下属预算单位公布，并通报预算安排和测算标准。新华社采用内部上网、张贴两种形式，将所有下属单位的预算在内部进行全面公示。
中央部门预算改革自2000年开始实施以来，在党中央、国务院的正确领导下，在财政部和中央各部门的共同努力下，中央部门预算改革在更加有效地发挥财政职能作用、调整和优化财政支出结构、促进提高预算管理的完整性、规范性、科学性、有效性和透明性等方面，均取得了显著的阶段性成效。可以说，一个管理职责明晰、预算程序规范、编制方法科学、决策过程透明、技术手段先进，与公共财政体制相适应的部门预算管理制度体系和运行机制已经初步确立。
二、以科学发展观为统领，全面深化部门预算改革
新世纪新阶段，以胡锦涛为总书记的党中央，在立足社会主义初级阶段的基本国情，总结我国发展的实践，借鉴国外发展的经验，适应新的发展要求的基础上，明确提出在新的发展阶段继续全面建设小康社会、发展中国特色社会主义，必须坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观。党的十七大报告指出：“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。”这一精辟的论述，高度概括和深刻揭示了科学发展观的科学内涵和精神实质。要求我们要把促进发展的第一要义、以人为本的核心原则、全面协调可持续的基本要求和统筹兼顾的根本方法，贯彻运用到预算管理的各项工作和各个环节当中。具体而言，就是要以科学发展观为统领，积极贯彻全国人大的有关要求、认真落实审计署提出的审计决议，毫不动摇地坚持改革方向，进一步深化部门预算改革。通过长期不懈的努力，切实提高中央部门预算管理水平。2009年中央部门预算管理工作，将重点围绕以下几方面来进行：
（一）以关注民生为目标，进一步调整和优化财政支出结构。
以科学发展观为统领开展预算管理工作，要求坚持以人为本，通过调整和优化财政支出结构，切实保障和改善民生。要从解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，为群众多办好事、多办实事，始终坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。
从中央财政来看，就是要努力优化支出结构，继续加大对“三农”、教育、医疗卫生、社会保障、就业、住房、环境保护等方面的投入，不断提高基本公共服务的水平。立足我国基本国情，积极探索有效的财政保障方式，支持构建改善民生的长效机制，促进实现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的目标。从各部门来看，就是要紧紧扭住部门的中心工作，在保证重点工作开展的同时，切实控制一般性行政经费增长，将有限的预算资金向事业发展重点项目倾斜，向民生项目倾斜，不断提高提供公共服务的能力。
今年我国连续遭受了冰雪灾害、四川汶川大地震等特大自然灾害，给人民群众的生命财产造成了很大的损失，灾后重建的任务很重。2009年中央部门预算，应从以人为本、关注民生的高度出发，积极贯彻落实党中央、国务院提出的抗灾救灾工作部署，合理安排2009年重点工作。
（二）以建设支出标准体系为核心，提高预算管理的公正性。
以科学发展观统领预算管理工作，要求建立支出标准体系，促进预算支出的标准化，提高预算管理的公正性。支出标准体系是预算管理的重要基础：对于中央部门而言，标准体系为各部门申请预算提供依据，也为各部门约束下级预算单位的预算申报行为提供依据；对于财政部而言，标准体系可以为预算审核提供依据，减少预算审核的随意性，摆脱基数法管理模式的弊端。
一方面，要逐步完善基本支出定额标准体系。一是建立完善中央部门基础信息数据库。逐步实现对中央级行政事业单位编制、人员、资产等数据的动态管理，为基本支出测算提供准确的数据支撑，夯实预算管理基础。二是进一步推进参公单位纳入定员定额试点，将尚未试点的参公单位逐步纳入试点范围。三是扩大事业单位定员定额范围。本着谨慎、稳妥的原则，在深入了解事业单位有关情况基础上，积极探索加强事业单位预算管理的有效方式，着力研究将一些基本情况清晰、经费保障水平较低、完全依靠财政拨款的单位先行纳入定员定额试点。四是进一步完善定员定额的科学性，继续推进实物费用定额试点。
另一方面，要积极研究建立项目支出标准体系。一是要明确项目支出标准体系建设的目标模式。初步设想，中央本级项目支出标准体系应该是由涵盖项目管理各环节和各领域的多种标准组成的有机整体。二是要明确职责、分工协作。财政部主要负责标准体系的规划工作，并负责各项通用和非通用标准的制定；中央部门则主要负责本部门和本系统内部标准的制定，并根据具体情况，向财政部提出支出标准的制定建议。三是要统筹规划、分步实施。项目支出标准体系建设涉及面广，工作量大，技术性强，不可能在短时间内完成，必须在统筹考虑各方面因素的基础上，制定项目支出标准体系建设规划，合理划分工作步骤，由易到难，逐步深入。四是做好基础工作。包括研究制定科学的项目支出分类方法，对现有项目分类进行适当调整；继续推进按经济分类编制预算试点工作，提高项目支出预算的细化程度，为制定项目支出标准体系夯实基础；研究制定资产配置标准，形成与部门履行职能相适应的资产配置标准体系等。
（三）以精细化管理为手段，提高预算管理的科学性。
以科学发展观为统领开展预算管理工作，要求实现预算管理的精细化。即运用信息化、专业化和系统化管理技术，改变粗放式管理的方式，精确、细致、深入地实施管理，实现对预算编制、预算执行等各环节的精确掌控，不断提高预算管理的科学性。
一是要不断细化部门预算编制。继续推进基本支出和项目支出预算编制的细化工作，从编制2009 年部门预算起，改变过去各部门“一上”预算只编制项目支出预算的做法，要求全面编制基本支出和项目支出预算，并将基本支出和项目支出预算全部细化到款级科目以下，为落实人大提出的报送人大预算科目细化到款级做好准备。同时，继续要求部门从基层预算单位开始编制预算，逐层汇总。
二是要努力提高年初预算到位率。提高年初预算到位率是细化预算管理的一个重要条件，全国人大、审计署对年初到位率问题也一直十分关注。我们要求在编制2009 年部门预算阶段，有预算分配权的部门严格按规定比例执行中央本级年初预算到位率要求。在管理程序上，各有预算分配权的部门要按规定及时向财政部提供横向分配指标的分配方案，保证横向分配指标的预算管理与中央本级其他预算指标的预算管理在时间上保持一致，提高“一下”控制数的完整性。
三是要研究建立项目评审机制。项目评审以专家为依托，为行政决策提供依据，是提高预算编制科学性的重要手段，目前已成为各级财政部门预算编制的重要环节之一。为此，要探索进一步推进开展项目评审工作的可行性，切实发挥项目评审的作用。各部门也要结合本部门履行职能和中长期发展规划，完善本部门的项目立项、评审机制，对项目进行严格的遴选、论证、审核和排序，推进项目库建设和滚动管理，不断提高项目管理的科学性。另外，为鼓励各部门加强项目管理，2009年将继续实行项目清理激励机制。
四是要切实抓好预算执行管理。严格预算调整行为，除应对自然灾害等突发事件以及党中央、国务院临时批办的特殊事项外，预算执行中申请追加的项目原则上必须是项目库中当年申报而未安排的项目。按规定要求，原则上上半年部门不得申请追加预算，下半年追加预算申请不得迟于10月底。今年财政形势不容乐观，减收增支压力非常大。执行中突发事件多，特别是这次大地震，给财政支出造成很大压力。部门要有过紧日子的思想，今年将严格控制执行中追加部门预算。除极特殊情况外，执行中不再追加预算。
五是要推进部门预算管理与资产管理的有机结合。2009年部门预算报表中，增加了“中央行政事业单位资产存量情况表”和“中央行政事业单位新增资产配置预算表”，要求部门开始编制资产配置预算。今后将在总结经验基础上逐步完善，目标是形成资产管理与预算管理有机结合的预算管理机制。
（四）以加强绩效考评为重点，提高预算管理的有效性。
以科学发展观为统领开展预算管理工作，要求转变预算管理理念，实现从重分配向重管理的转变，关注预算资金的实际使用效果，关注公共服务的供给质量，推进以提高公共服务质量为主要内容的绩效考评工作。
2009年部门预算绩效考评工作，将在2008年的基础上，争取进一步扩大绩效考评试点范围。各部门应积极创造条件，进一步推进绩效考评试点工作，原则上每个中央部门都要选择两个以上预算项目进行绩效考评试点，垂直管理部门选择试点的项目不少于三个。在扩大范围的同时，要完善绩效考评内容和程序，逐步实现全程绩效管理。改变目前各部门侧重事后评价的做法，将绩效理念贯穿于预算管理的全过程；完善绩效考评内容和程序，制定绩效计划，提交绩效报告，提高绩效考评的可操作性。各部门还要积极探索建立有效的问责机制。绩效考评工作的责任主体是中央各部门。各部门要切实承担起开展绩效考评工作的责任，切实把绩效考评工作当成加强预算管理、提高财政资金使用效益的一项重要工作来抓。广泛树立责任意识，将责任落实到具体单位或个人，形成有效的问责机制。继续推进绩效考评的公开，首先应着力推进绩效考评结果在部门内部公开。
（五）以制度建设为根本，提高预算管理的规范性。
以科学发展观为统领开展预算管理工作，要求强化制度法规建设，以制度管人、管事，做到有法可依、有法必依，实现依法理财、为民理财。
一是要完善部门预算制度体系。一方面，结合国务院政府机构改革后的职能调整，进一步明确和细化财政部和中央部门在预算管理中的职责分工，使部门预算管理规程能够全面体现对预算编制、执行、项目清理、结余管理、绩效考评等预算管理中的各个环节的管理要求。同时，各部门也要完善内部的预算管理规程，做到各司其职、各负其责。另一方面，结合改革进展情况和实际工作需要，不断完善基本支出管理办法、项目支出管理办法等一系列管理制度。
二是要完善资产管理制度体系。根据行政、事业国有资产管理两个部长令，针对资产配置、使用、置换、处置等不同环节，分别制定详细的管理办法，提高资产管理的规范性。各部门也应依据财政部的统一规定，制定更切合本部门实际的具体资产管理办法。
三是要完善非税收入管理制度。要按照科学发展观的要求，正税清费、分类规范。进一步改革和完善非税收入管理制度，以全国人大财经委提出的努力在2011年将非税收入全部纳入预算管理为目标，修订和完善各项非税收入管理办法。研究制定非税收入预算管理制度，积极推动《政府非税收入管理条例》立法。加强非税收入管理信息系统建设，强化非税收入征管。
（六）以配合全国人大、审计监督为切入点，提高预算管理的公开性。
以科学发展观为统领开展预算管理工作，要求强化预算监督，完善部门预算内控机制，充分发挥人大监督、审计监督、公众监督和舆论监督的作用，促进内部监督和外部监督相结合，不断提高预算管理的透明度。
2009年，将继续扩大报送全国人大部门预算范围，推进部门预算内部公开试点工作。2009年报送人大审议预算的部门范围，将由2008年的50个部门增加到107个部门，覆盖除安全部外的所有国务院组成部门。同时，完善部门预算内部监督机制，扩大部门预算内部公开试点范围，2009年试点部门将由11个增加到24个。另外，为鼓励各部门积极参与预算公开及其他预算改革工作，将研究通过专项经费等方式给予支持。
在主动推进部门预算公开透明的同时，还要继续配合做好中央财政预算执行审计工作。充分发挥审计署和财政部驻各地专员办的作用，加强对预算资金执行情况的监督和检查，防止对财政资金的挤占、挪用。各部门也要积极配合审计监督检查工作，为财政资金使用的合法性、合规性负责。
财政部和各中央部门都是政府公共管理部门，承担着向社会提供公共产品和公共服务的职责，纳税人的钱怎么花，我们负有重要的责任。部门预算必须要贯彻党中央、国务院的意图，为老百姓提供优质的公共产品和公共服务，促进公共服务的均等化。我们将紧密团结在以胡锦涛为总书记的党中央周围，高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，开拓进取、扎实工作，圆满完成2009年中央部门预算的编制工作。
