财政补贴是不是对环保起到了正效应？——反思垃圾焚烧的补贴政策

有研究报告指出，北京市20多亿元垃圾焚烧补贴，刺激了焚烧企业对垃圾增量和扩大投资的需求，客观上维持了垃圾不分类现状，成为了垃圾分类的最大障碍。企业从自身利益出发，需要居民不分类，希望焚烧的垃圾越多越好。财政补贴是按垃圾处理量计算的，必然导致垃圾量越多越好。而这与垃圾的零废弃理念、生态环境的可持续发展理念背道而驰了。

目前城市生活垃圾处理主要有卫生填埋、堆肥和焚烧三种方式。随着我国城市化进程不断加快、生活垃圾产生量急速增长，许多城市特别是经济发达的大城市正面临着“垃圾围城”的困扰。

焚烧垃圾是近十年来从国外引进的一种垃圾再生发电形式的垃圾处理方式，由于是利用垃圾焚烧发电，被国家认可为一种较好的垃圾处理方式，给予了一系列的补贴加以推广。殊不知垃圾焚烧在国外的前提是垃圾分类，因为在分类基础上垃圾燃烧才能达到更好的发电效果并减少二噁英与飞灰制造的二次空气污染。而这个前提恰恰被我们的政府部门忽视了。

近期中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、环境学院教授宋国君在其近期发布的《北京市城市生活垃圾焚烧成本评估报告》发现，垃圾焚烧产的社会成本巨大，证实了这种判断。他认为，垃圾焚烧在垃圾未分类基础上的燃烧所产生的二噁英污染所造成的健康损失是高昂的。报告指出，在北京市20多亿元垃圾焚烧的社会成本中，对健康损失的付出占到70%，各类补贴占到30%。其中焚烧电价补贴构成焚烧厂所获收入及补贴的20%左右，补贴刺激了焚烧企业对垃圾增量和扩大投资的需求，客观上维持了垃圾不分类现状，这是成为垃圾分类的最大障碍。企业从自身利益出发，需要居民不分类，希望焚烧的垃圾越多越好。财政补贴是按垃圾处理量计算的，必然导致垃圾量越多越好。而这与垃圾的零废弃理念、生态环境的可持续发展理念背道而驰了。

垃圾焚烧为何近几年呈火爆增长态势？

据一家著名的民营环境研究所的一份报告指出，2014年7月，国家发展和改革委员会发布《国家重点推广的低碳技术目录》征求意见稿，一共列出34项低碳技术。而在“垃圾围城”、低碳减排压力等现实背景下，生活垃圾焚烧发电技术也进入了这份名单。在此之前，由《中华人民共和国可再生能源法》和国家发展和改革委员会出台的若干规范性文件组合而成的可再生能源政策，已将垃圾焚烧发电作为生物质能源发电的一类纳入了可再生能源电力补贴的范围中。

但是，我国的垃圾焚烧发电技术是否低碳、清洁和可持续，国家对垃圾焚烧发电的补贴是否合理，并没有进行深入的研究，这是造成当下垃圾焚烧厂呈直线上升态势的原因之一。报告认为，垃圾焚烧发电一部分确实来自生物质废物燃烧产生的能量，但从能源的可持续性角度考虑，生物质能本身存在可持续性的问题，我国目前尚缺乏精细化的绿色电力认证体系，不利于促进更高效的生物质废物分类循环利用的发展。

在现实中，我国生活垃圾焚烧所引发的环境污染和由此产生的人体健康风险也已经是不争的事实，这使得该技术距离可再生能源应具备清洁性的要求仍然相去甚远。这与人民大学环境学院的报告不谋而合。

人民大学环境学院的这份研究报告披露了这样一组数据，北京市生活垃圾管理“收集-运输-转运-焚烧-填埋”全过程社会成本2253元/吨，包括收集、运输和转运社会成本1164元/吨，焚烧处置（入焚烧厂后）社会成本1089元/吨。焚烧处置社会成本中，二噁英致癌健康损失764元/吨，是典型的环境污染外部性问题。焚烧各类补贴325元/吨，其中包括垃圾处理费，电价补贴，底灰处理补贴、税收优惠、建设补贴、土地费用补贴、渗沥液处理补贴等。这样一大推的补贴，企业能不积极上项目吗？人民大学环境学院的报告显示，光北京的垃圾焚烧厂目前3家在运转，拟建及待投产的还有8座。据E20环境平台研究院的院长薛涛介绍，政府目前鼓励在ppp领域推垃圾焚烧项目。

“这样一窝蜂地上垃圾焚烧项目不是什么好事。”中国政法大学环境法研究所所长王灿发如是说。补贴让企业跟风上项目，都想获得政府补贴，但对垃圾焚烧的概念还没有认识清晰。这家民营环境研究所通过数据比较分析，得出“生活垃圾焚烧发电不是一种低碳的能源利用方式”的结论，其理由是，首先，垃圾焚烧发电相比其他垃圾处理方式吨垃圾二氧化碳排放量位居第二，仅次于厌氧填埋，却是厌氧产沼发电的16倍。其次，垃圾焚烧发电相比其他能源发电技术，每兆瓦时二氧化碳排放量是最高的，达到2.72吨，这一数值不仅远远高于太阳能和风力发电，也高于化石能源发电，包括天然气，燃油，甚至煤炭发电。如果垃圾焚烧没有做到充分燃烧，其产生的污染照样不能忽视。因此国家应该重新考虑对垃圾焚烧的补贴政策。如果要保留垃圾焚烧的方式也必须在垃圾分类的基础上进行。并引入市场化方式，将燃烧充分、垃圾减量作为监管垃圾焚烧企业的硬指标。

人民大学环境学院建议应立即终止来自政府的各项补贴政策。将税收减免显性化，公开每个焚烧厂的税额减免额度，使政府在核算焚烧成本上有更多的决策信息，在控制焚烧厂数量上能真确掌控。严控待建垃圾焚烧厂的兴建，因为多建的垃圾焚烧厂在未来垃圾分类的大形势下，将面临无垃圾可烧的窘境，造成投资浪费，或抢垃圾的负面作用。

（图片来自网络）

人民大学环境学院院长马中指出，相对于大气污染、土地污染、水污染的治理，对垃圾的治理应该是最简单的。很多发达国家垃圾分类都能做得很好，我们一定也能做好。

2016年底，中央财经领导小组第14次会议上，习近平主席强调，普遍推行垃圾分类制度，关系13亿人的生活环境改善，垃圾要减量化、资源化、无害化处理，要加快垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统。2017年3月的政府工作报告提出加强城乡环境综合整治，普遍推行垃圾分类制度。这说明垃圾分类的顶层设计已经完成。接下来就是凝聚全社会各方力量努力来做的事情。

人民大学环境学院的这份报告其实是从生活垃圾焚烧的社会成本的角度，推进垃圾分类制度的落实。另外报告提供的台湾生活垃圾的处理经验对下一步我国推行垃圾分类很有借鉴意义，比如对于一般废弃物，台湾不仅有整个生命周期的物质流量统计，而且有成本相关的统计，无论从宏观层面的污染治理成本，还是微观层面的处理费分析，垃圾处理成本都是可以核算的。此项核算不仅可以区分不同级行政区的成本，也可核算不同废弃物的处理成本。以此判断形势、确定收费率、提高管理效率，降低成本。这些都是值得借鉴的经验。为此人民大学环境学院的报告建议，建立缴费与处置成本挂钩原则，激励污染者减少废弃物产出。即生活垃圾源头分类、餐厨垃圾单独处理，可回收利用垃圾单独回收利用。