要对得起纳税人把钱交给你管的信任
时间：2017-03-24
来自：南方周末作者：黄河 - 小 + 大
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城市财政不能“有钱就花”，过一年算一年，你要为这个城市的长远发展考虑，这跟企业和家庭花钱的道理是一样的。 深圳今年让各预算部门法定代表人为部门预算报告签字——不是打印，而是手签。过去各部门一把手只管业务，不一定关注财务和预算上的事，反正有钱办事就行。但你真让他签字的时候，他就紧张了，必须自己去看项目合不合理，并且还要统筹平衡。 政府预算平衡，从过去的一年内单个部门的短期平衡，变成了一个三年内跨部门综合统筹的“中期平衡”。 深圳财政的1045.3亿元资金是怎么“盘”出来的，将会怎么花，预算相应要作怎样的调整？在新预算法实施的背景下，预算的游戏规则有哪些变化？深圳遇到的预算挑战意味着什么？带着这些问题，南方周末记者采访了深圳市财政委预算处处长舒毓民。 “盘”出来的钱怎么花
南方周末：今年两会公布的深圳政府预算收入高达3786亿元，其中包括1045.3亿元的盘活财政存量资金，这一盘活资金的规模让外界很吃惊，能否介绍一下相关背景？ 舒毓民：确实，在国务院对存量资金清理盘活的要求下，今年深圳财政预算的变化比较大。 但从实际操作层面来说，应该看到所谓存量资金也有不同的性质：有的财政资金确实是没有对应投资项目的“沉睡资金”，但还有一些资金则是传统预算管理模式下的体制性矛盾所形成的。比如有的重大项目建设投资期长达5年甚至7年，整个项目投资高达10亿元，但第一年它只能花1亿元。在传统预算管理模式下，这10亿元的项目预算必须一次到位，那么第一年花不掉的9亿元就变成了闲置的“存量资金”。 应该说深圳的大部分财政存量资金是这种形式的存量，包括自2007年以来按照财政部要求所建立的预算调节稳定基金，因为类似于某种政府储备，在年度预算平衡的情况下可能多年不去动用。 而按照国务院此次清理存量资金的要求，两年以上未动用的结转资金就必须盘活，所以包括预算稳定调节基金和部分长期项目的专项资金，都按照要求纳入了财政统筹预算，由此形成了千亿规模的财政调入资金，实际上这些资金以后还是要拨付到相应项目中去的。 南方周末：除了盘活的一千多亿资金外，深圳今年的财政收入增长也很不错，在宏观经济普遍下滑的背景下，深圳的财政收入增长来自哪些因素？ 舒毓民：深圳今年预算收入的稳健增长，可以说来自政府超前产业布局的“转型红利”。 从税收增长结构上可以看出，深圳的战略新兴产业已经成为支撑深圳经济增长的重要支柱。而对于战略新兴产业的布局，则是早在2005年前后深圳市政府就开始大力推动的。 今年的另一个财政收入“大户”来自金融业，在我看来这是因为机遇总是垂青那些有准备的人，深圳2003年前后整个金融保险业是负增长状态，从那时开始市委市政府就出台了一系列扶持金融发展的政策，到今天深圳的创投机构、证券公司和基金保险等金融机构，无论从规模还是数量上都已居于全国前列。上半年股市一火爆，深圳那么多证券基金等机构，只要交易就要交税，深圳自然享受到了这一轮股市红利。 深圳产业经济体系多年的稳健增长，除了良好的投资环境和政府管理机制外，也跟多年来在财政预算管理中，始终保持着审慎、理性和可持续发展的观念有很大关系。目前深圳的债务负担可能在全国是最少的，跟我们的财政体量相比就更小了。但不是说深圳没有需要花钱的地方，那么多城中村的改造都要花钱，关键还是财政预算管理中的审慎原则和可持续发展理念。城市财政不能“有钱就花”，过一年算一年，你要为这个城市的长远发展考虑，这跟企业和家庭花钱的道理是一样的。 南方周末：这次盘活财政存量资金，突然多了一大笔钱，是否会增加预算支出安排的压力？财政部门在今年的预算安排管理上有哪些规范或监管措施？ 舒毓民：深圳的预算审批和支出流程已经很规范了，比如今年盘活的1000多亿资金中，有300亿投入了地铁三期建设，这是早就经过各种论证和审批并被纳入政府预算之中的项目，只是因为财政资金不足，所以在规划中只能通过发债或借贷来筹措建设资金。现在既然资金盘活了，就可以先把这个钱给地铁项目，这样既能加快建设速度，也减少了融资成本，这本身也是国务院要求通过统筹安排盘活财政资金的本意。 但同时也要注意到，今年盘活的这一千多亿资金并不是政府的常态性收入。这种多年积累下来的资金结余，在新的预算管理模式下，未来不可能再持续出现了。那么作为这种一次性的财政收入，我们的考虑就是首先对应一次性的支出，其次是要重点解决城市发展和民生保障领域内多年想干而没有资金干的“瓶颈”项目，比如地铁、机场、高速公路回购、治水等等项目，本来就是政府的责任，只是之前一直没钱干，那么现在一次性投入干完它们，对未来的预算平衡也不会形成太大影响。 另外一些在预算项目中，因为种种原因确实花不掉的钱，我们也要按照国务院35号文统筹安排的要求，通过预算调整重新安排用途。同时，在执行中也严格按照国库集中支付的要求办理。 预算管理新挑战
南方周末：这么大规模的预算调整，对两会期间全体人大代表审议通过的预算报告不是有很大冲击？财政部门如何保证预算调整的规范性？ 舒毓民：国务院今年要求加大财政资金统筹调整力度，因此，预算的调整将是个新常态。新预算法中有明确规定，四种情况下的预算调整必须报人大审议：一是你的预算总盘子发生增减，比如今年3000亿的盘子要增加或缩减，必须报人大；二是重点支出减少，比如教育、医疗、社保这样的重点项目，支出减少必须报人大审批；第三是发债；第四是调入预算稳定调节金，相当于动用“蓄水池”里边的钱，也得报人大常委会审批。 同时根据预算法72条规定，除了这四种情况之外，在预算总盘子内的项目和科目调剂，按国务院和财政部有关规定办理，这实际上就是国务院35号文所要求的统筹安排模式。 按我们的理解，预算法是对预算调整的程序和范围做了一个规定，而35号文实际上是对预算调整的内容进一步做了界定和细化。在这种新的预算统筹模式下，我们未来就可能告诉预算单位，你的项目预算是10亿，但今年可能只花1亿，那么我今年就只安排这1亿的预算支出，其余9亿就可以投入其他预算项目。 这相当于放大了政府预算所能支撑的项目总量：原来只能安排100亿年度预算的项目，在统筹安排模式下，我可以安排到300亿的预算项目。这在大大提高了财政资金使用效率的同时，也对财政部门的预算管理提出了挑战。 在新的预算模式下，财政部门必须预测未来三年城市预算项目的总规模，并测算城市财政收入能力是否能够支撑和平衡相关预算支出。这就意味着政府预算平衡，从过去的一年内单个部门的短期平衡，变成了一个三年内跨部门综合统筹的“中期平衡”，改变以往“钱等项目”的状况。 新预算法的冲击
南方周末：看来新预算法的实施，对各级政府的预算管理模式影响极大，你对此有什么样的体会或感受？ 舒毓民：从去年年中开始，我们就在为新预算法的实施进行一系列培训，培训过程中就感觉到新预算法的改变蛮大的，但那时还只是一种对法规条文的理解。到了今年正式实施过程中，我才真正感觉到新预算法对整个政府行政行为、管理模式带来的冲击和影响都特别深远。 除了具体的法规条文之外，我觉得最本质的改变是在政府理财和预算管理理念上的变化，它真正体现出了作为公共财政，政府预算必须向纳税人负责的核心理念。 这种理念也体现在三中全会建立现代财政制度的程序性安排中：首先是建立公开透明的现代财政预算制度；其次是完善税收制度；第三个才是事权和支出责任的划分。这说明政府部门只有在“花钱”的程序上真正规范和透明了，才能赢得社会公众的信任，老百姓放心把钱交给你（政府）管，未来的税制改革才有基础。 而这种预算公开和透明，也是深圳作为一个国际化城市发展的制度前提。你看香港预算公布之后，最关注预算内容的不是普通市民，而是资本市场和国际投资者，因为一个地区的预算环境和条件，本身就是这个地区投资环境的重要标准。 南方周末：为什么要由各个政府部门自行发布部门预算，而不是由财政部门统一发布呢？那样不是更加完整及时吗？ 舒毓民：这里边涉及一个预算责任的问题，按照预算法规定，财政部门和各预算单位在预算编制中的职责划分是很明确的：财政更多的是一个综合平衡、顶层制度制定以及汇总的职责，而真正的预算编制和执行，则是由预算单位自己负责的。所以预算单位的责任心，在某种意义上才是真正影响预算编制和执行质量的关键因素。 为此深圳今年推出了一个可以说国内独一无二的政策，就是让各预算部门法定代表人为部门预算报告签字——不是打印，而是手签。过去各部门一把手只管业务，不一定关注财务和预算上的事，反正有钱办事就行。但你真让他签字的时候，他就紧张了，必须自己去看项目合不合理，并且还要统筹平衡。通过一个看似简单的签字形式，把预算单位和相关负责人在编制和执行预算过程中的主体责任凸显出来了，这是我觉得2015年预算报告中的一个重要变化。 南方周末：在新的预算管理模式下，深圳财政部门下一阶段将会做什么？ 舒毓民：预算法对改革预算管理制度的要求就是八个字：全面规范、公开透明。预算公开后，预算编制和执行的主体责任还是在各预算部门，因此作为预算单位的各政府部门应该建立起“预算责任”的意识。现在的游戏规则跟过去不一样，不能说预算都是你财政的事，我业务部门可以不管不问。政府部门和相关负责人要适应这种新常态，要适应预算公开后的舆论监督和公众问责。 作为财政管理部门，要对得起纳税人把钱交给你管的信任，要对他们负责。我们还会一如既往坚持探索提高财政资金使用效率的收支管理规范和机制创新，另一方面保持审慎和可持续发展理念，厉行节俭高效的财政支出原则。上周末我们还加了两天班，审计各部门的预算开支，昨天为了某单位一笔十万块的预算支出，我们还跟预算单位负责人约谈了很久，反复研讨这笔钱究竟想干什么用，怎么样使用才能更有效率。
