公开地方财政预算已成势在必行？

专家认为,不要让公开地方财政预算沦为“纸上谈兵”

　　本报见习记者 陶娅洁 齐庆华报道

　　 在近日国家发展改革委国际合作中心和财政部财政科学研究所共同举办的“中青年改革开放论坛(莫干山会议·2013)”上，与会财税界人士激辩财税改革，中央和地方财权与事权重新划分成为会议焦点。

　　 会上，国家发展改革委员会财政金融研究室副主任许生强调：“要实施全面预算管理，建立国家统一预算，加快建立全面反映政府收入全貌的现代化预算管理制度，提高预算管理的科学性和政府干预市场主体的法制性。”财政预算，特别是一直没有实行统一公开的地方预算作为重要事项被提上了议程。

　　 只公开中央预算还不够，地方预算也应公开，但难度大，阻力多。

　　 日前财政部明确要求各省应于2015年之前，在省内所有县级以上政府开展包括财政预决算、部门预决算及“三公”经费预决算、市（县）级汇总“三公”经费预决算等方面在内的公开工作。

　　 这应该算是一个好消息，可是一些配套措施尚未跟上，恐怕一时难有实效。财政预决算信息公开，虽然中央已经开始做了，但在地方仍是“被期待”中的事情。

　　势在必行

　　 地方预算主要包括地方预算支出和地方预算收入两部分。所谓地方预算支出，主要根据地方政府的职能划分，包括地方行政管理费、公检法支出、地方统筹的基本建设投资、支农支出、地方文教卫生事业费支出、地方上解支出等。地方预算收入主要由地方固定收入，共享收入的地方收入部分，中央对地方的返还收入、补助收入等组成。

　　 “预算公开的难度在于地方政府所有的收入和支出缺少细分条目，甚至很多内容是缺失的，与实际收入支出存在差异，不能反映真实情况。而且我国现行的《预算法》在法律领域并没有明确预算和决算的公开，地方预算公开缺少法律约束。”中投顾问宏观经济研究员白朋鸣在接受《中国产经新闻》记者采访时表示。

　　 据财政部数据，今年上半年，全国财政收入增长7.5%，增幅同比回落4.7个百分点，财政收入增长持续放缓。在经济下行压力下，少数地方政府过分追求“稳增长”，将财政专项支出的重头放在了大项目上，造成公共财政吃紧，事后又想方设法“开源”。甚至在一些税收收入降幅较大、财政困难、地方债务凸显的地方，与民争利、与企争利的现象开始显现。

　　 对此，中国改革基金会国民经济研究所副所长王小鲁表示，必须控制政府收入用于政府自身消费过高的突出现象，全面实现财政预决算公开透明。

　　 中国社科院财经战略研究院财政研究室助理研究员于树一对《中国产经新闻》记者表示，地方预算的意义深远，其重要性甚至比中央预算还要高。地方的收入与中央相所比占的比例不大，但地方支出的很大一部分来自中央的财政拨款和转移支付，因此地方支出所占的比例是相当大的。目前，地方支出方面存在着一些问题，比如透明度较低，同时随意性较大，不易于中央控制。因此，地方预算的公开透明非常重要。当然，预算的科学性也同样重要。

　　 “地方预算对于推进我国的财税改革也具有非同寻常的意义”，于树一说：“不管是从政府管理层面，还是从社会各界对财政预算公开的期望来看，都应该实行地方财政预算公开。从全世界范围来看，预算公开具有普遍性，是大势所趋。”

　　 目前，无论是在国家还是地方层面，有关地方财政预算公开的政策与措施已在酝酿中。

　　 2013年5月6日，李克强主持召开国务院常务会议，会议决议，下力气推动建立公开、透明、规范、完整的预算体制，形成深化预算制度改革总体方案，完善地方政府债务风险控制措施。

　　 近期，财政部也开始布置2014年中央部门预算编制和地方预算编制工作，明确要求中央部门和地方政府要继续厉行节约、过“紧日子”，以2013年压减支出后的规模为基础，明年继续从严控制支出，从紧编制预算。

　　 “如果地方预算真的能公开，那对于我们老百姓来说，也不失为一件意义重大的事。”白领小王对记者说道。

　　做比说重要

　　 地方财政预算如此重要，真正落实预算公开便成为重中之重。

　　 “各级地方政府要进行预算编制，此外，要以统一口径进行预算编报，让公开的预算具有横向和纵向的可比性。”于树一表示。“预算编制原则上应将所有地方性政府性收支都纳入预算，并且分别编制公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算，做到预算编制的完整性。目前，受编制技术和条件的限制，很多地方政府都不能做到完整地编制预算，报人大审批的往往只有公共财政预算，且编制的内容不够细致，大部分只编到类或款一级，而项或目一级往往都没有涉及。公开的预算只是一个数字，缺少具体的内容。”

　　 对于如何落实地方财政预算公开，白朋鸣则认为：“地方财政取之于民、用之于民，地方预算最重要的是说明钱准备花到哪里、为谁花，是否与人民的意志相一致。与此同时，这些钱最终流入哪个项目、流到谁的手中，都需要明明白白地列举出来。这里面的每个过程都要接受人民的监督。”

　　 与此同时，扩大预算公开范围也十分重要。

　　 于树一认为，应以当前的部门预算公开为契机，在积累经验和巩固制度的基础上，逐步扩大地方预算公开范围，尤其是在重大民生支出方面，不但要公开，而且要明确每一笔公开支出的数额和具体用途，必要时还需做出详细说明。

　　政府预算内的收入需要公开，预算外的收入也应合理地进行规范。我国财政一般预算收入占GDP的20%，但加上预算外收入后约占GDP的1/3。有业内人士认为，应大量清理和压缩不规范的政府基金、名目繁多的各种收费和罚款，改革地方政府土地出让金管理制度，条件成熟时，可以取消预算外收入制度，全部纳入全口径财政预算管理范围。

　　 此外，加大监督力度，加强立法，提高地方政府预算的权威性、法制性也对地方预算公开起到重要作用。

　　 “必须强化各级人大对本级政府预算的监督力度，发挥其应有的制约作用。同时，对预算调整法律化，规范各级政府预算调整行为，消除地方政府预算中可能存在的主观因素影响。”于树一说道。

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