聚焦预算改革十年：公开亟待细化 监管仍需加强

　　十余年的预算改革取得了重大成就，但也步入了改革的攻坚期，如何在下一步的改革中更进一步，需要在公开透明、强化监督和规范完整三方面有实质突破

　　新一轮预算制度改革再起征程。国务院总理李克强5月6日主持召开国务院常务会议，研究部署2013年深化经济体制改革9项重点工作，其中第二项就提出，“要下力气推动建立公开、透明、规范、完整的预算体制，形成深化预算制度改革的总体方案。”这是新的领导集体执政之后对预算制度提出的新要求。

　　1999年我国预算改革大幕启动，至今我国建立起了现代公共预算制度的基本框架，部门预算改革、国库集中收付体制改革、政府采购改革等方面都取得了重大的进展，“预算权力结构得到改善，新的预算程序以及相关的程序性规则开始建立起来，并开始对政策制定者和管理者构成资金约束，政府及其各个部门活动的改革目标初见成效。”权威专家向本刊介绍。

　　但是，当前我国预算改革依然有诸多问题尚待解决。中国社科院财政税收研究中心副主任杨志勇告诉本刊记者，当前我国预算存在通俗化标准化不够，人大预算监督不力，预算完整性不够，保密制度不完善导致预算公开不合理等亟待解决的难题。比如，当前议论激烈的“三公经费”等问题，很大程度上也是由于预算制度不完善所导致。

　　在权威专家看来，此次高层提出深化预算制度改革正是改变这种现象的最好契机，“提出的公开、透明、规范、完整四项基本要求，更是为深化预算改革指明了方向。”同时，他也指出，2010年我国提出《预算法》的修正至今已过去三年，“此次深化预算制度改革的提出，也为《预算法》修订指明了方向。”

　　透明性依然需要加强

　　预算制度改革首先是透明度的改革，其中一个重要的方面就是中央部门预算公开，包括“三公经费”的公开。2010年以来，中央各部门已经连续4年公开部门预算。今年和过去相比，预算信息公开又有进步。中央部门预算公开的时间提前，“三公预算”的时间更是大幅度提前，体现了预算公开的及时性。

　　“但是在预算支出上透明度还需要进一步完善。”杨志勇说，作为部门预算的组成部分，“三公预算”这一类预算支出与部门预算理应同步公开。但现实中，“三公预算”的支出信息还需在现有的政府支出信息的基础之上进行加工才能得到，预算信息的公开仍有完善空间。

　　“如果要进一步推进预算的透明公开，预算的编制要更加注重精细化和科学化，要运用信息化、专业化和系统化管理技术，建立健全工作规范、责任制度和评价机制。”接受本刊记者采访中，辽宁省财政科学研究所所长王振宇表示，当前预算的公开形式还是过于笼统粗略，通俗性不够，普通人常常看不懂，“下一步预算公开一定要走向精细化和通俗化的方向。”

　　在杨志勇看来，预算公开者不能简单地将信息展示给公众，要让所公开的信息有用，预算公开者有义务更友好地发布信息，“预算执行者对预算信息较熟悉，具有内部人的信息优势，发布预算信息时应当为信息使用者设身处地，采取更友好的方式来帮助外部人士理解预算信息。”

　　此外，王振宇提醒，当前保密制度不健全对于预算制度的改革是一个挑战，“一些部门以‘保密’为理由，拒绝公开一些预算数据，导致很多关键数据的公开不完整，预算公开得不到有效落实。但到底这些数据是否涉密，很多都没有依据。”因此，预算信息公开还需与国家保密制度改革相配合，让预算公开者准确把握保密的界限，防止保密制度滥用。

　　强化预算监督力量

　　“由于预算往往是由部门自己公开，所以让公开内容更加细致、透明的内部动力往往不够。”按照王振宇的分析，当前预算透明性不强的一个重要原因就在于缺乏动力，“关键在下一阶段的预算体制改革中，应该进一步落实人大的预算监督权力。”

　　中央财经大学财经研究院院长、政府预算研究中心主任王雍君也向本刊记者表示，人大在预算管理中有审查和监督两个作用，但是目前两个作用的发挥都有待提高，“当前人大审查的时间过短，尤其是全国人大，开会短短几天时间就要审查全国预算。”

　　王振宇则表示，除了时间过短以外，人大预算监督还存在专业性不强的问题，“几十页几百页的预算报告，财政专业人士都看得非常费劲，对于不具备专业知识的人大代表来说，想要在短时间内完全弄懂预算报告非常困难。”因此，他建议，应该聘请更多的专业人员协助人大及其常委会对预算和审查进行监督，保证足够的人员配备。

　　同时，王雍君认为，有必要在法律框架内赋予人大预算修正权。这是立法机构行使实质性预算权力最基本的程序性权力，也是判断一个国家立法机构预算监督能力强弱最基本的标准之一。赋予人大预算修正权还可以避免政府预算被整体否决的尴尬局面。

　　王雍君说，“赋予人大预算修正权并不是要把预算重心转到人大，而是对目前过大的行政权力，起到一定的平衡作用。目前，预算过程中行政裁量权过大，缺乏相应监督，而人大本身就担有监督职责，对公众负责。”

　　此外，“除了增强人大的监督作用之外，还要提高财政部门地位，将其建成真正的核心预算机构。”中山大学中国公共管理研究中心主任马骏表示，预算改革以来，随着综合预算以及预算细化等改革的推进，预算权和支出管理权开始向财政部门集中，“然而，预算‘碎片化’仍未得到根本性的改观。财政部门之外，其他部门仍然掌握着对某些资金的分配权。这些机构实质上是一些‘准预算机构’。”

　　为了将财政部门建成真正的“核心预算机构”，他建议，一是可以将资金分配权完全集中到财政部门；二是可以将财政部门的预算职能与发展和改革委员会的计划职能整合成一个级别更高的“计划与预算委员会”，由其对整个政府资金进行预算安排，将政府的政策意图贯彻进资金分配，而财政部主要负责预算执行和财政管理。

　　马骏认为，我国的财政部门应该超越目前这种会计导向的职能定位，将自己重塑成一个政策分析机构，树立自身在预算分配中的权威地位，变成一个真正的核心预算机构。

　　深化全口径预算改革

　　我国预算包括四大类，分别是公共财政预算、政府性基金预算、国有资产经营预算和社会保障预算。专家表示，以往两会上前三个预算都要提交，唯独社会保障预算缺席。在今年的两会上，社保基金预算正式提交到全国人大的预算报告中，这就意味着所有政府预算都要通过人大进行审查和监督，我国的财政预、决算体系基本实现了全口径。

　　财政部财科所副所长刘尚希表示，当前从全口径的角度来说政府预算已经基本实现了全覆盖，但在管理上还要进一步完善和加强，“特别是国有资本经营预算还不健全。”目前，国有资本经营预算并没有将所有的国有企业的资本收益都纳入，国有资本经营预算也并没有覆盖所有的国有企业。例如银行等国有金融机构就没纳入。

　　“从这个意义上说，国有资本经营预算还不是一个全口径的预算。国有资本经营预算应当是涵盖所有的国有资本，让其真正地覆盖所有的国有企业。”他分析说，国资委管理大部分央企，但主要限于实体经济领域，同时现行国有资本经营预算的编制是财政部和国资委共同完成，而预算的执行主要在国资委。在这种情况下，国资委无法把金融国企拿来一并纳入国有资本经营预算当中。要实现这个预算的全口径，有待于国家国有资产管理体制的全面改革。

　　而且，王雍君表示，财政专户的存在也影响着预算制度的改革，“财政专户的设立有一定客观基础，比如一些没有人民银行分支机构的偏远地区，有必要在商业银行里开设一些账户用于缴款。但现实是在国库体系之外，目前全国有20多万个财政专户，每天都有大量资金流进流出，且沉淀了很多纳税人的钱。”

　　他指出，这些钱是在“财政国库”的管理之下，但并未纳入到“单一国库”，即下设在央行的法定国库，“这种体系对地方财政部门最有利，因为是由它们选择银行设立账户，自己管钱，脱离了央行国库的监管，导致行政裁量权很大，存在很大的利益寻租的空间。”

　　王雍君认为，出现这种情况的根本原因，一方面是制度赋予少数有权力的领导过于宽泛的自由裁量权；另一方面由于预算制度不健全，当前支出管理过多依赖发票，支出过多地依赖发票制度上本身就有漏洞，“当前唯一能动态监督财政资金的进出，就是通过央行国库，所以当前预算制度改革，必须重视国库的作用。”记者 韩远飞