蒋洪：阳光财政路还很长

预算法修订本是要搞清楚主人说了算，还是管家说了算，但现在，只讨论管家手下的帮工怎么分工，管家与主人的关系反而搁置了

　财新记者 邢昀

　　“预算公开”、“阳光财政”是近年“两会”的热点话题之一。全国政协委员、上海财经大学公共经济与管理学院院长蒋洪长期从事公共财政研究，作为两届全国政协委员，他的提案和发言一直呼吁阳光财政，从《阳光财政，我盼得头发已白了》《提高财政透明度，保障人民知情权》到《预算公开不应回避经济分类信息》。

　　同时，蒋洪带领上海财经大学的课题组，以2006年的省本级财政决算数据为调查对象，通过各种方式，调查中国大陆地区31个省、直辖市、自治区的省本级财政信息公开状况。在接受财新记者采访时，蒋洪表示，当前的预算报告虽然比以前有所进步，但是距离“阳光财政”，还有很长的路要走。

　　财新记者：今年全国财政预算报告首次完整公布了“四本账”——公共财政预算、全国政府性基金预算、国有资本经营预算及全国社会保险基金预算，你怎么评价？

　　蒋洪：这肯定是个进步，但是就预算公开情况来说，大家能不能看懂，能获得多少有效信息就很难说了。例如，国有资本经营预算现在编制得还非常笼统。

　　国有企业占据了大量的社会资源，能对社会做多少贡献，这是大家很关注的。但首先，目前这个预算不全面。国有资本经营预算收入主要来自国有企业上交的利润，利润上交平均也就10%，没上交的部分不在报告里面，人大也无法进行监督。国有资产的运营、利润盈亏、资产负债、上交额度，都应该有一个报告出来，信息应该充分公布。而且，目前纳入预算的企业范围有限。

　　另外，国资经营预算收入主要来自国有企业上缴利润，支出用在国有企业自身运营，仍然在国企的圈子里面转，内部循环，这与社会公众到底有什么关系？

　　从去年预算法修订等情况来看，要真正实现预算公开、阳光财政，还有很长的路要走。

　　财新记者：十一届全国人大最终没能在任内完成预算法的修订工作，这项工作在本届人大任期内会有什么程度的突破？

　　蒋洪：从目前预算法修订的情况来看，本届人大也可能仅在枝节方面做出修改，实现部分条款的变动，主旨方面估计不会有大改变。

　　预算法的立法宗旨是界定“谁来决定钱怎么花”，这里有两种决定方式，一种是社会公众通过代表机构——人大来决定，还有一种就是由政府来决定。根据宪法精神，应该是通过人大来决定并监督这些资金的收支，但是从此前公开的《预算法修正案（草案）》来看，基本修订精神还是政府行政部门占主导，将人大置于比较次要的地位。

　　打个比方，预算法修订本来是要搞清楚是主人说了算，还是管家说了算，但现在，只讨论管家手下的帮工怎么分工，管家在系统内部做调整，管家与主人之间的事情反而被搁置了。

　　财新记者：现行预算法并没有禁止地方政府发债，但是授权国务院做决定，未来预算法修订，地方政府的发债权限能否放开？

　　蒋洪：放开地方发债权限，首先意味着地方是个理性政府，对自身的行为负责。

　　地方政府是不是个理性的借债人？目前看来还不是，因为地方和中央的财务边界划得并不清晰，地方如果实在还不了，中央会帮忙兜底，地方政府就像是一个还未长大的孩子，无法对自己负责。

　　地方政府要成为理性政府，第一个条件是，理清跟中央政府的财务边界。现在这个条件并不具备，地方政府的烂账中央兜底，中央也有可能随时将部分财权从地方拿走。

　　另外，即使中央和地方财务关系划清了，但是地方政府的行为具有短期性，任期内官员为了出政绩拼命借债，而还钱的事情留给后任。因此，必须有一个长远的力量来约束地方政府行为。在其他国家，当地选民可以成为约束力量。因为当地居民长期在这里居住，如果政府欠了钱，当地居民未来必须交更多的税，所以他们会理性思考，促使地方政府要成为理性的借债人。

　　财新记者：自2008年开始，上海财经大学公共政策研究中心每年推出“中国省级行政机关透明度”报告，2012年省级行政机关透明度情况如何？

　　蒋洪：目前，我们新一期的调查报告还没有出炉，只有初步情况，从评分的角度，地方政府分数有所增加，但仍然处在一个比较低的水平。

　　从公布的情况来看，具体化的预算非常缺乏，各级财政很少公布经济分类，公布的功能分类也比较粗糙，类、款、项、目四级，一般都是到款级科目。

　　从制度环境来看，政府信息公开的制度环境改善不大。最明显的进步是2008年开始施行《政府信息公开条例》，在此之后，关于进一步拓宽政府信息公开渠道，社会也做过许多呼吁，但是成效不大。例如，《保密法》的修订，对国家秘密的范围并没有什么重大改变。《预算法》修订虽然提出公开的原则，但对于公开的方式、时间都没有明确，公开的规定相对含糊。

　　财新记者：从担任上海市人大代表到全国政协委员，十五年来你一直在呼吁“阳光财政”和“预算公开”，你的提案议案都得到怎样的处理？

　　蒋洪：提案交上去后都会有些反映，总结起来就是，抽象的肯定，具体的否定。回应会说，这个提案很好，但是根据国家现在的情况，还是办不了，至于什么时候能办，就没有下文了。

　　记者点评：公共财政预算，意在满足社会公共需要，提供公共产品和服务，没有公民平等权利下的参与，离开了公民民主选择制度，何来公共？在上述前提下，行政机关方可在授权下行使征税收费。而中国目前预算的公开、透明，仍是停留在政府乃至人大的文件和口头表态中。

　　只有管家说话的份，没有主人插话、查询、问责的机会及权力，甚至颠倒他们的位置，这样的预算法与预算报告，离其本质仍远。■

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