【南都社论】让预算看得懂，不惟“弃权”一途

　　“预算看不懂”，键入关键词搜索会发现，这几乎成为近些年“两会”期间不变的热门主题之一，也正是基于此种最现实的公众观感与参政体验，预算制度改革、《预算法》修订，乃至人大代表组成结构的改革与调整，才愈发显得必要而迫切。

　　预算究竟为何看不懂？循着最基本的分析思路推导，造成这一问题的原因不外乎两方面，其一是审议主体的专业性，因为财税知识欠缺而看不懂，其二则是预算编制得不够具体详尽，使得代表无法掌握必要信息而“被不懂”。首先可以厘清的是，人大代表并非都要成为财税专家，才具有参政议事的资质，正如刘虹老师所言，“编制预算需要专业知识，但看懂预算不需要，只要预算足够详细”。

　　剩下的问题，便毫无疑问地指向预算编制本身的不具体、不细致。任何一项政府行为都需要国家财力的支持，而这些由财政供应的款项，其收支情况必须借由人大对预算的审议实现有效的监督。权力由何产生、对谁负责、受谁监督，是人大代表、公职人员等人群都需要时刻谨记与反复思考的问题。现行《预算法》中，预算科目包括了类、款、项、目等四个层次，但实际报送人大审查批准的预算草案，收入和支出却只列到大类，绝大部分具体内容无从知悉。这也是导致人大代表频频表示看不懂预算草案的最直接、最主要的原因。是预算编制受限于客观原因而无法详细，还是不想详细，这二者之间的区别，需要说清楚。

　　有财政系统人士表示，“把细节写到预算里，以后就没有办法调整”，这或许道出了一些预算编制过程中的真实想法。此前，广东省人大常委会预算工委副主任黄平就曾直言，存在“部门先过预算审批，再去找项目花钱”的现象。预算编制模糊，为权力不受控制的“找项目花钱”提供最大的便捷，而《预算法》修订多年悬而未决的最主要原因，亦在于其立法宗旨需要实现从“国家管理预算”到“规范和约束政府”的转变。

　　预算的具体化、民主化之路，其突破点应有多元探索的可能。此前广州市人大组建财政预算小组，提前介入政府部门的预算审查，还有专家建议预算编制与执行主体的分离，都是在为“盯紧钱袋子”找寻具有可操作性的路径。与此同时，也必须考虑，在“预算看不懂”现象仍然存在的情况下，是否应为人大代表提供更多参政的便利。

　　“每年人代会审预算，大量代表表示看不懂所以直接投赞成票。结果是，大部分代表都看不懂的预算获高票通过”，这一怪现状何止是财税专家刘虹一人的困惑。改变此现象除了“投弃权票”这样的消极底线，是否可以探索微调人大代表审议预算的某些细节安排，比如从“打包审议”变为“逐项表决”，这不仅可以方便代表对具体预算参政表态，也不至于影响预算草案的整体审议进程。还有预算审议、监督的时间亟须拉长，是否该考虑采取预算草案提前发放，或者直接向社会公开的形式，回应各界预算透明的呼声。

　　预算的完整、具体和透明，关乎人大能否真实、有效地履行审议职能，从而加强对权力耗费公帑的全程细节监督。“看不懂请投弃权票”，这与其说是学者给出的人大代表履职底线，不如说是这些年来社会发展、民智开化对预算民主的更强烈需求。除了弃权票，勇于探路的制度改革应当为代表提供更可行、更科学的参政程序，让负责任、有担当的人大代表得以更充分地行使法定职权。

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