核心提示:《预算法修正》专题报道之四
保护国家股东对国有资本经营收入的分红权
《预算法》修正案草案在现行预算法规定的公共预算的基础上，按照现在实际做法增加了政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算等三类预算，并要求“公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算保持完整、独立，同时保持各类预算间互相衔接”；“政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算的收支范围，按照国务院的相关规定执行”；“政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算的编制、执行和实施步骤，由国务院依据本法作出规定”。有些常委委员、地方和专家提出，草案应当对新增加的三类预算的基本规范作出规定，并明确四类预算之间的关系。也有的部门提出，这三类预算，特别是国有资本经营预算和社会保障预算还在试编阶段，需要根据情况变化进行调整，由国务院另行规定较为适宜。法律委员会经研究认为，鉴于对上述问题还有不同意见，建议进一步听取有关方面的意见，进行深入研究。
笔者认为，将国有资本预算纳入《预算法》是正确的，是由我国国有经济的主导地位决定的。但是，国有资本经营预算长期游离于公共预算是有疑问的。国有资本经营不是为了经营而经营，而是为了造福全国民众，因此必须纳入公共预算的范畴。同时，建议国家股东进一步旗帜鲜明地对国有企业行使分红权，为政府公共服务提供稳定的财力资源，从而大幅降低企业和社会公众的纳税负担。
我国的政府财政收入有别于欧美等西方国家。西方国家政府的最主要收入来源是税收。这是由于西方国家实行私营企业为主导的自由市场经济结构决定的。而我国，政府的摇钱树除了税收，还有一大批垄断国计民生主要产业的大中型国有企业。因此，我国政府不仅靠征税赚钱，还可以靠红利赚钱。因此，从理论上说，中国纳税人的负担应当大大低于西方国家的纳税人。但在实践中，许多企业和社会公众特别是工薪阶层抱怨税负沉重、甚至重于西方国家。这只能说明一个问题，国家应当从国有企业收取的红利还未收上来。因此，要大幅降低纳税人负担，必须大幅提高国家股东的分红水准。
2007年12月中旬，财政部和国资委制定发布了《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》，其中第9条规定：资源型国企上交利润的10%；一般竞争性国企上交5%；军工、转制科研院所国企暂缓3年上交或者免交。而在此之前，我国国有企业已经有13年没有上交利润了。国家股东向国有企业收取利润有助于真正理清国家参与的两类不同法律关系：私法关系（民事法律关系）与公法关系（行政法律关系）。过去国家参与的法律关系经常是混沌未开的，公权关系和私权关系经常被混淆在一起。1994年以来，国家对国有企业采取的以税代利的做法抹杀了国家作为投资者（股东）的一般性，并以国家公权力的角色取代了国家的民事权利（包括股东权利）。因此，重提国家股东的分红权实际上是朝着彻底理顺法律关系的正确方向进步。在民事关系中，除了基于股东资格发生的股东权利关系，还有基于国家物权发生的债权关系（特许使用费用，如资源费）。
和谐盛世应该是一个公共服务发达的社会，而不是公共服务贫瘠的社会；应该是轻徭薄赋的社会，而不是苛捐杂税的社会。如果国有企业利润没收上来，国家要履行公共服务的职责，必然会加重对人民的课税，例如为调控房价开征物业税。既然国有企业可以为国家创造利润，国家就可以依法收取法定的、可靠的国家红利。这样，只要将国有资本经营收入的过半数纳入公共预算的范畴，就会大幅降低社会公众的纳税负担，进一步改善政府提供公共服务的财力。因此，为了改进公共服务质量，必须改变国家“端着金碗讨饭吃”的局面。建议立法机关进一步完善国有企业利润分配制度，对于企业税后利润采取法定的分红比例，切实扭转国家股东仰人鼻息、完全诉诸国有企业管理者随意赏赐的不合理现状。
笔者反对把国家红利纳入国有资本经营预算的做法稳定化、制度化、规范化。相反，笔者主张将国有资本经营收入（红利）的过半数纳入公共预算的范畴，加快完善社会保障制度，加大对教育、文化和卫生等公共事业的财力投入，最终建立覆盖城乡每位中国公民的社会保障和社会福利体系。虽然有许多制度设计中的技术性细节还需要进一步研究论证，但我的核心观点是：既然国家兴办了众多国有企业，就必须使全体人民受益，包括降低税负，改善公共服务，建设服务型政府。
充分保障人大对预算的审查权、质询权
《预算法修正案草案》要求预算草案由各级人民代表大会批准，决算草案由各级人大常委会批准。笔者认为，鉴于决算活动的重要性丝毫不亚于预算活动，为强化人民对预决算活动的监督权与决策权，建议决算草案由各级人大常委会批准改为由各级人民代表大会批准。
值得肯定的是，立法者意识到了各级人民代表大会及其常委会组成人员在预决算专业知识方面的不足，在《预算法修正案草案》中，要求在会议召开前，由财政部门将预算草案和决算草案，分别提请同级人民代表大会财政经济委员会进行初步审查，并提出意见供本级人大及其常委会决策参考；设立专门委员会的，可以由常委会的有关工作机构对上述草案研究提出意见。
但是，财政经济委员会等专门委员会或人大常委会工作机构的初步审查毕竟代替不了各级人民代表大会及其常委会组成人员的决策责任与决策能力。为提升各级人民代表大会及其常委会组成人员的审议与决策质量，建议立法者在要求财政部门将预算草案和决算草案分别提请各级人民代表大会财政经济委员会或人大常委会工作机构进行初步审查的同时，一并提交同级人大代表及其常委会委员提前进行审议。
鉴于预决算草案未必能真实、准确、完整地反映全部预决算活动，建议新《预算法》授权各级人大代表及其人大常委会委员、人大财政经济委员会、人大常委会工作机构向同级或下级财政部门行使质询权。财政部门在接到质询后必须以口头和书面形式及时作出答复。质询和答复过程应当在媒体和人大网站上予以实时公开。
强化社会公众对预算的知情权、监督权
随着网络时代和信息化时代的来临，社会公众行使对预决算活动的知情权的成本已经大幅降低。因此，任何单位和个人不能再以通讯不便、交通不便为由排斥社会公众对预决算活动的知情权与监督权。
值得肯定的是，全国人大常委会法制工作委员会将《预算法修正案草案》在中国人大网公布，向社会公开征集意见。遗憾的是，《预算法修正案草案》并未规定社会公众对预决算活动的知情权。社会公众向立法机关建言献策固然重要，但与《预算法》修改相比，社会公众更关注各级政府预决算活动的真实性、合法性、合理性与妥当性。
为提高预决算活动的透明度，建议立法者规定在要求财政部门将预算草案和决算草案分别提请各级人民代表大会财政经济委员会或人大常委会工作机构进行初步审查、提交同级人大代表及其常委会委员提前审议的情况下，同时将预算草案和决算草案在网上公布，以便公众随时上网查询。上网查询的资料除了预算草案和决算草案外，还应包括与预算草案和决算草案有关的信息（如政府采购信息）。从理论上说，身在海南的公民可以查询黑龙江的政府采购信息。
除了保护公众的知情权，还应保护公民的监督权。《预算法修正案草案》增加专条规定了公众的检举权和控告权：“公民、法人或者其他组织发现有违反本法的行为，可以依法向有关国家机关进行检举、控告；接受检举、控告的国家机关应当依法进行处理，并为检举人、控告人保密。任何单位或者个人不得压制和打击报复检举人、控告人。”为提高公众的检举控告的积极性、主动性与创造性，建议建立健全有奖检举和有奖举报制度。
提高《预算法》的可操作性与可诉性
法律文本贵在言简意赅、微言大义，用最少的文字传递最多的立法信息。但立法产品的可诉性与可操作性是衡量任何一部法律质量优劣的试金石。
建议立法者扭转长期以来的“立法宜粗不宜细”的思维模式，在《预算法》修改时树立“立法宜细不宜粗”的新理念，尽量将预决算活动中已经看准、能够看准的法律关系作出清晰、严谨、全面的界定。一部好的《预算法》不仅好看，还应好用、管用、能用、易用、实用。法律乃公器也。《预算法》实质上是立法者向公众提供的公共产品。为增强立法的可诉性，立法者不仅应当通过座谈会、问卷调查等方式认真倾听制度需求方的意见和呼声，而且应当自觉换位思考，主动从社会公众的角度完善和修改《预算法》。
从以往的立法教训看，立法的可操作性和可诉性的欠缺往往导致实践中的两大问题。一是扩张了政府的行政权特别是行政许可权（包括行政核准权）行使过程中的自由裁量空间，提高了政府官员滥用权力、出租权力谋取私利的概率；二是扩张了法院的司法自由裁量权，降低了司法裁判结果应有的能见度、确定性和可预期性。为提高《预算法》的可操作性与可诉性，建议进一步提高程序性规范的比重，尽量减少甚至取消对国务院或者财政部授权立法的条款。