《预算法》 修正目标是限权还是授权？

核心提示:《预算法修正》专题报道之五

　　美国公共预算专家罗伯特曾经说过这样一段话：“虽然预算系统看上去是一门技术，但实际上它却是政治，是政治和技术的结合，而且技术位于最低层面，政治却处于最高位置。”按照政治学者任剑涛的观点，国家基本制度框架的搭建最好被称为国家建构，而国家基本政体选择完成以后的国家完善建构这一优化国家制度的努力，最好被称为国家建设。根据这一理解，从晚清到现在，中国一直处于国家建构的进程之中，这也意味着，我们国家的《预算法》修正不得不在一定程度上担负起我国现代国家建构的使命。
　　现行《预算法》于1995年施行，于2004年开始启动修订，跨越两届人大，两度成立起草小组，目前由全国人大常委会预算工委和财政部共同起草的《预算法》修改稿已经完成，并向社会各界征求意见。而对预算法修改的意见，根据中国人大网的统计数据，全国人大法律草案征求意见管理系统在一个月间（7月6日至8月5日）共有约19000人参与提交意见，汇总成33万条修改意见，人均提交17条意见。 在法律征集意见的历史上，至今48部公开征集意见的法律中，预算法排名第二，仅次于同期征集意见的劳动合同法修正案的55万条。可见预算法的修正既是公共政治参与的宝贵尝试，也是我国从公共财政视域打造责任政府，实现国家民主法治的重要机遇。
　　在很大程度上，《预算法》的修正关乎着一个国家预算权力的合理配置。现代预算的生命周期，自编制、审议、执行乃至决算，应当历经不同权力机构的参与。具体而言，要求预算编制权、预算审批权、预算执行权、国库支付权、预算监督权等相互制衡。简而言之，就是要求不同部门行使不同权力，禁止同一部门掌握不同权力。现行《预算法》把预算的编制权和执行权都交给了政府，致使预算的编制与执行之间难以实现有效的权力制约，但这一问题在《预算法》修改稿中不仅未加修改，反而在文字上更加强化了。另外，预算法修正案还将国库支付权由人民银行经理改为由财政部负责，这一做法不仅违背了预算权力的合理配置原则，而且还可能产生难以遏制的财政腐败。要知道，据央行国库局局长刘贵生2011年撰文披露，据不完全统计，仅2006年至2010年间，各级国库堵住违规业务114万笔，涉及金额4441亿元，而一年前曝光的江苏省财政厅原副厅长张美芳案，正是利用和滥用处置公款及公款账户的巨大裁量权而谋取的巨额不法利益。这就进一步要求，各级人大、政府、审计部门、财政部门和央行各自肩负特定职责、承担特定功能，实现国家预算权力的相互监督与协调。
　　更为重要的是，人大的预算审议监督权，在这次的《预算法》修改稿中还有待加强。这次的《预算法》修正虽然在人大的预算审查的时间上，作了比较合理的调整，但我国的预算年度并没有改变，人大的预算修正权依然缺失。在国际视野中考察发现，世界上绝大多数国家的议会都不同程度地享有对政府预算的修正权。比如在大多数总统制的国家里，议会享有比较大的预算修正权，议会可以增加或减少国家财政的收入和支出，而不需要政府的同意；大多数议会制国家则采取有限制的议会修正权，在这种情况下，议会往往可以在国家财政支出总额不增加的情况下，改变资金的流向和用途。可以说，预算修正权是现代议会的核心预算权力，而事实上，我们也已经看到了很多地方人大积极的努力。在我国有些地方已经开始尝试建立预算修正制度，比如广东省、海南省、深圳市、湖北省武穴市等地方人大，已经在地方性的预算审查监督条例或决定中，对提出预算草案修正案的主体和所提事项等作出了具体规定，这些都需要我们借这次《预算法》修订的机遇予以进一步的论证，进而能够在人大制定的法律中得以体现。
　　此外，在这次《预算法》修改稿中，还出现了大量的人大授权性条款，通过人大授权的方式，把很多《立法法》中人大的权力授权给了政府部门，有专家统计，这样的授权竟有15次之多，而过度的授权，必然会对预算法定原则构成冲击。我们不妨重温一下税收法定原则的命运。从国家的征税权力的安排上来看，人大把征税的权力赋权给国务院，国务院又把征税和财政预算的权力赋权给了财政部。权力的层层下放，致使国家诸多新税的开征，人大反而起不了决定性的作用，目前只有个人所得税、企业所得税和车船税这三个税种经过全国人大立法程序。有了税收法定原则的前车之鉴，希望这次《预算法》修正中的预算法定原则，不要再重蹈覆辙。
　　最后，在促进中国的现代国家建构进程中，《预算法》作用的发挥也要和其他基本法律相协调。比如长期被社会公众关注的三公经费问题，《预算法》的使命是从预算和决算的环节规范和加强对三公经费的管理，希望财政透明以实现有效的监督。但是这次的《预算法修正草案》中，在描述预算原则的时候在第九条这样写道：“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。”而恰恰缺少了“公开透明”的原则。事实上，对于三公经费的遏制不应仅仅是《预算法》的任务，在很多国家和地区，对于三公经费的规范是通过《公务员法》加以规制的。比如在香港，香港政府制订了以《公务员事务规则》《总务规则》等为代表的严谨规章制度，对公务员因公出国差旅、公务用车和公款接待等行为，都作出了明确规范，财务上一旦超支就会被问责，这些制度安排最大程度确保了公共资金真正用于公共的目的。再如，美国政府规定，联邦雇员驾驶公车违章罚款的要由个人承担，未经授权不得驾驶公车上下班，严禁公车私用，否则会受到相应惩罚，包括临时或永久取消使用公务车的权利、扣除工资甚至开除公职。曾经任美国纽约州审计长的阿伦赫维斯，就因为要求他的一个下属长期给自己生病的太太开车，而被州道德委员会指控违反了《公务员法》，被迫引咎辞职。可见，对于现代国家建构的实现，需要《预算法》与包括《公务员法》在内的诸多部门法律加以协调，共同担负起国家法治发展的重任。
　　总之，在现代国家中，预算不仅是“政府管理的工具”，通过预算分配财源，安排政府的行为活动，实现调解宏观经济和社会稳定的目标。同时，预算更应是“管理政府的工具”，代议机关通过预算管理政府的财政收支，控制政府的“钱袋子”，以此来控制政府的范围和边界。预算法是“非暴力的制度控制方法”，公共预算是关乎社会民主法治进程的核心问题之一，能否实现预算民主，将在很大程度上影响着中国社会的现代性转型。在某种意义上，预算权力结构既约束着预算过程中参与者的行为, 又被预算过程中的参与者不断塑造着，它的最终实现，既需要执政者的决心，也需要社会公众的努力。