核心提示:《预算法修正》专题报道之二
预算法修正案的主要新意
这次预算法修改的范围较广、内容较多、难度较大。从总体上看，吸收了不少意见和建议，预算法修正案（草案）比现行预算法有较大进步，从总则到各章、到法律责任都有一些新意。修改得好的地方主要有：
（一）第五条第二款增加：“各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算。”
有利于增强政府预算的完整性。
（二）第十一条第一款增加：“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的除外。”有利于增强预算的公开性。
（三）第四十一条增加：“报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。本级公共预算一般收支至少编列到款，重点支出至少编列到项。”有利于规范和细化预算编制，增强预算的透明度和科学性。
（四）第三十条第一款增加：“中国政府公共预算中必需的部分资金，可以通过举措国内和国外债务等方式筹措，但是借债应当控制适当的规模，保持合理的结构。”第二款增加：“对中央预算中举借的债务实行债务余额管理。”有利于加强对债务规模的控制，严格对债务结构和债务风险的管理。
（五）第四十三条增加了各级人民代表大会对预算草案及其报告、预算执行情况的报告重点审查的八项内容；第四十四条增加了各级人民代表大会有关专门委员会向本级人民代表大会主席团提出，关于总预算草案及上年预算执行情况的审查结果报告，应当包括的四项重点内容。这些内容有利于规范和加强各级人民代表大会对预算的审查监督。
（六）第七十五条增加了各级人民代表大会常务委员会结合本级政府提出的上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告，对本级决算草案进行重点审查的七项内容等，这些内容有利于规范和加强各级人大常委会对决算的审查监督。
（七）第六十一条增加了对各级政府年度预算执行中预算超收收入使用的规定，有利于规范各级政府对预算超收收入的使用，有利于加强各级人大常委会对预算超收收入使用的监督。
（八）第六十三条增加对预算调整四种情况的规定，有利于各级人大常委会规范和加强对预算调整的审查监督。
（九）第八十七条增加了对政府财政部门、收入征收部门和单位负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予处分的12项违法行为，增强了各收入征管部门的法律责任，有利于财政部门、收入征收部门及其单位规范预算程序，加强预算管理，强化收入征管，严格依法理财。
（十）第八十八条增加了对下级政府负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予处分的6项违法行为；第八十九条增加了对下级政府各部门、单位负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予处分的5项违法行为等。这些内容增强了预算的法定性，有利于各级政府及其部门、单位加强法律责任，严格依法理财，强化预算约束。
预算法修正案的首要问题：授权过多
预算法修订案中存在的首要问题是，由立法机关授权行政机关立法过多，授权国务院和国务院财政部门共有10处之多，使得政府及其财政部门有过大的行政自由量裁权，既不符合依法治国、依法行政的法治理念，也不符合我国立法法的有关规定。
按照我国现行《立法法》第八条第八款的有关规定，对于我国的基本制度，包括“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度，只能由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律”，不能授权国务院及其主管部门立法；“上述事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出规定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规”。
不仅预算法是财政领域的基本法律，它涉及的预算法律制度属于财经基本制度，而且预算法自1994年制定实施以来已有18年，显然是不能再授权立法的；《立法法》第十条第三款还规定：“被授权机关不得将该向权力转授给其他机关。”在预算法修正案中不仅多处授权国务院立法，而且还授权国务院财政部门立法，违反了我国现行立法法规定的原则精神，明显不妥，必须修改。
为了严格依法立法，增强预算的法律效力，规范预算管理，加强预算监督，严格预算约束，尽量在预算法修正案中直接作出各有关方面的规定，尽可能减少授权立法，只保留预算法修正案中第九十二条授权国务院根据本法制定实施条例。如果个别方面非经授权立法不可的，也只能由全国人大常委会授权国务院立法，不能再次往下授权财政部门立法，否则再次降低立法级次和立法效力，扩大行政自由量裁权，影响预算法的法律效力。如果必须由全国人大常委会授权国务院立法的，按照《立法法》第十条第一款的规定，还应当明确授权立法的目的范围和主要原则。
对预算法修正案的主要修改建议
细化和科学编制预算，增强预算的科学性和完整性
财政部门传统的预算编制周期一般为3－4月，编制时间既晚又短，内容过于简单粗略，影响预算编制的科学性。预算科目从上到下分为类、款、项、目四级，但一般预算草案多数科目只有类级的数据，少数科目有款级的数据，很多预算支出科目没有落实到具体项目，预算既不完整，透明度又太低，致使“内行看不清，外行看不懂”，既不利于人大对预算的审查监督，又不利于预算的严格执行，影响了部门预算的批复和预算资金的下拨使用，有的资金甚至到年底才能下拨，不仅影响了财政资金的使用效益，而且形成“一年预算，预算一年”的现象，追加支出不断，随批随用，影响国家预算执行的严肃性。同时，目前财政编制报批的预算草案只有一般性预算，缺乏政府基金预算、国有资产经营预算、社会保障预算，预算编制不仅很不完整，而且也谈不上科学性。
为了克服预算编制太晚太粗、透明度太低、既不完整又不科学的问题，应当早编细编预算，提高预算编制质量，以增强预算的完整性和科学性，必须在预算法修正案中增加以下规定和重点内容：一是预算编制要从预算年度前一年的年初开始至年末结束，编制期限为12个月，在每个预算年度开始前必须将预算草案全部编制完毕；二是中央预算和地方各级预算按照复式预算编制，复式预算包括公共预算、政府基金预算、国有资产经营预算、社会保障预算；三是细化预算编制内容，政府本级公共预算收支按一级预算单位编制，国有资产经营预算收支按类别和重大建设项目编制，社会保障预算收支按社会保障和补助的类别编制，转移支付收支按一般转移、专项转移的类别编制；四是应当逐步采用因素法的预算编制方法，按照国家预算完整性原则的要求，科学编制复式预算，复式预算应当包括一般公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算、政府基金预算。
深化部门预算改革，规范部门预算编制
部门预算是整个国家预算的一个重要组成部分。实行部门预算可以增强预算四方面的特性：一是增强预算的完整性。国家预算是由部门预算和单位预算组成的，虽然预算法对部门预算早有规定，但多年来一直没有实行，使国家预算缺少了一大块内容，有了部门预算，国家预算才算完整。二是增强预算的综合性。由于部门预算实行综合预算，即对预算内外的收支统一编入部门预算，统一安排、统一监管。部门预算包括一般预算、基金预算和预算外资金，综合反映政府收支的全貌，使预算内容更加全面，也使人大审查监督的范围更加完整到位。三是增强预算的公开性。部门预算编制到部门、单位和项目，反映预算的具体内容和支出方向，使预算内容大大细化，更加公开透明，也使人大审查监督预算的对象更加明确具体。四是增强预算的科学性。部门预算按因素法编制，反映政府职能的转变，坚持有保有压，确保预算资金的投向更加科学合理，也使人大审查监督预算更好抓住重点、更富成效。
为了深化部门预算改革，规范部门预算编制，必须在预算法修正案中增加以下规定和重点内容：一是为了保证预算的完整性，必须编制部门预算和单位预算，各部门要将本部门所属各司局、各单位所有需要的预算资金，统一归口，综合平衡成为部门预算；二是为了规范和细化部门预算，部门预算必须按照统一规定的基本原则、政策依据、适用范围、主要内容、收支项目、编制方法、定额标准、报批程序等的有关要求编制；三是为了保证部门预算的综合性，部门预算必须按照综合预算编制，包括一般预算内收支、预算外收支和基金预算收支。
赋予地方省级政府适当举债权，并将地方债务管理纳入法治化轨道
按照现行预算法规定，地方政府没有举债权。但在实际执行过程中，由于各种各样的原因，各地方政府普遍都有或多或少的债务，特别在2008年以后，为了应对东亚经济危机的冲击，与中央增投4万亿建设资金配套，截至2010年底，地方政府逐步形成了10.7万亿的债务余额。地方政府总体债务规模过大，部分地方政府偿债压力加大，存在一定的债务风险。从2009年债务余额与当年可用财力的比率看，省、市本级和西部地区债务风险较为集中，有7个省、10个市和14个县本级超过100%，最高的达364.77%。为了将债务规模控制在安全可靠的范围以内，从目前我国的实际情况出发，应当赋予地方省级政府适当的举债权，并将地方债务规模和债务管理纳入法治化轨道。根据发展社会主义市场经济的要求，按照中央统一领导与地方分权管理的原则，实行名副其实的分税制后，应当赋予省级地方政府适当的举债权，省级地方政府举借一定规模的债务，主要用于弥补以前年度的财政赤字、归还地方政府旧债（包括隐性挂账）和其他急需的财政支出。根据我国的实际情况，参照国内外有关经验，一般来说，地方省级债务占当年本地区GDP的比重应当控制在3％以内，省级债务余额占GDP的比重一定控制在20％以内，这是省级综合财力可以承受的范围，总体上必须控制在这个安全可靠的范围之内。
为了严格控制地方债务规模，并将地方债务管理纳入法治化轨道，预算法修正案必须增加以下规定和重点内容：一是根据本地区社会经济发展的实际情况，地方省级政府可以举借一定规模的债务；二是为了严格地方债务的使用方向；三是为了强化债务管理，严格债务约束，应当将地方债务收入与支出纳入预算管理，省级地方债务预算应对当年地方债务的发行额度、主要用途、使用期限、借用利率、使用方式和还本付息作出详细说明，并由本级人大审查批准和监督；四是为了强化偿债责任，建立健全清偿债务机制，在发行地方债券或者为地方债融资时，必须明确地方债务的发行主体、发债规模、发债程序、偿还机制、发债责任、债务资金使用及其绩效考核，并纳入地方省级政府任期目标责任制，与地方省级主要负责人的政绩考核挂钩。
规范预算审查监督，加强人大对预算的审查监督
现行预算法的一个重大缺陷是，缺乏人民代表大会及其常委会对预算审查监督的实质性内容，仅有一些人大审查监督预算的程序性内容。虽然预算法修正案增加了一些人民代表大会及其常委会审查监督预算的有关内容，但从审查监督的形式、程序到实质内容都还远远不够。人大审查监督预算的一个主要特点是依法审查、依法监督，现行预算法的重大缺陷是造成人大审查监督预算程序性的内容多、实质性的内容少的重要原由，直接影响人大对预算审查监督的质量和效果。
为了规范预算审查监督，加强人大对预算的审查监督，要将各地人大及其常委会加强对预算审查监督行之有效的创新做法和成功经验吸收纳入现行预算法中。预算法修正案需要增加以下主要经验和重点内容：一是明确人大财经委初审预算草案可召开座谈会、论证会，财政部门对初审意见要及时反馈；二是人大常委会可责成审计部门对重点部门和重点项目资金使用情况进行专项审计，并报告审计结果；三是人大代表或常委会委员可以依照法定程序，对预算决算中的有关问题提出询问与质询；四是人大常委会可就预算、决算中的重大事项或特定问题组织专题调查；五是人大常委会可就预算审查监督中的重大问题举行听证会，对预算工作进行评议，作出有关决议；六是对人代会预算决议中强调确保的支出项目和法定必保的支出项目需要调减指标的，须报经人大常委会批准后执行；七是人大常委会组成人员可以按照法定程序，提出有关预算的修正案；八是坚持先有预算、后有支出的原则，编制临时预算，规范人代会召开前的预算支出；九是公民或组织有权对违反预算法律、法规的行为，向人大及其常委会或者其他有关国家机关进行检举和控告；十是对违反规定负有直接责任的主管领导和主要责任人员追究行政责任或其他法律责任。
严格法律责任，强化预算约束
从近几年对中央预算执行情况的审计工作报告反映的情况来看，目前违反预算管理的行为种类繁多、手法多种多样，违法乱纪的现象比较严重。现行预算法规定的法律责任只有三条，内容少而空洞，不仅列举的违法乱纪行为种类太少，而且内容过于粗略，缺乏可操作性。预算法修正案虽然增加了一些有关规定，但还不够，需要增加有关内容。
为了严格法律责任，强化预算约束，预算法修正案应采取列举法和概括法相结合的方法，将较为普遍、危害较大的违反预算管理行为有重点地列举出来，制定相应的法律责任和惩罚措施，并视违者的情节轻重，追究有关部门主要领导和直接责任人员相应的行政责任或者刑事责任。预算法修正案在法律责任中需要增加以下规定和重点内容：一是严格依法征税，依率计征，应收尽收，及时足额征收各项税收收入，既不得按照计划指标或任务多征、少征、缓征税收，也不得包税或变相包税，严禁越权减免税；二是禁止截留、挤占财政收入，既不得混淆各级财政收入的级次，也不得擅自变更财政收入的级次；三是禁止擅自改变财政资金的用途，既不得将财政资金挪作他用，也不得在预算科目之间的流用；四是禁止部门、单位私设小金库，既不得违规发放津贴，也不得巧立名目发放各种补贴；五是健全地方债务管理制度，将地方债务纳入预算管理，严格地方债务风险目标管理，防范地方财政风险，地方举借债务擅自超过法律规定比例的，或者地方债务到期无法清偿的，追究地方主要领导和直接责任人员的法律责任。
（作者为中国财税法学会副会长、北京大学财经法研究中心教授、全国人大常委会预算工委法案室原主任）