谁来帮公众看好政府的钱袋子？

核心提示:《预算法修正》专题报道之一

　　【编者按】

　　实施17年后首次进行修改的预算法再次迎来高度关注，并以超33万条创下网上法律草案征求意见的新纪录。8月3日，中国法学会研究部、中国财税法学研究会在北京大学财经法研究中心举行“预算法修改”学术研讨会，与会专家学者的意见经媒体、网络的广泛传播，激起了社会大众的强烈反响。

　　与会学者们纷纷表示，草案中有关“预算公开”“政府全部收支都纳入预算”等规定有了长足进步，但本应体现公众和立法机关规范、约束、监督政府的预算法，如果演变为一部人大将预算大权尽量授予政府部门的“授权法”，将难以适应我国的公共财政改革的新形势，也对将来的经济体制、财政体制乃至政治体制的深化改革不利。

　　预算法能否修正完善？听一听专家学者怎么说。

　　　　预算法修正
 

　　2012年7月6日，全国人大常委会在中国人大网上公布预算法修正案草案二审稿，公开征求意见。至8月5日，短短一个月时间里，共有19115人次对预算法修正案草案二审稿提出了330960条反馈建议，另有一些公众通过书信方式提出了意见建议。33万条，刷新了去年个人所得税法修正案征求意见时收到的23万多条意见。

　　所谓预算，笼统地说即是政府的财政收支计划，也就是政府“钱袋子”怎么花的问题。预算法，顾名思义，就是关于政府“钱袋子”怎么花的法律。

　　预算不仅是一国经济根本，也关乎升斗小民一粥一饭。预算法的实质是整个国家治理的问题，涉及到每个人的生老病死、衣食住行，涉及到中央和地方的关系、立法权和行政权的关系等，是经济领域内的“亚宪法”。

　　预算法修正是我国公共财政改革中最具深远意义的事件之一，预算改革也必将成为未来中国社会转型的一个重要契机，它涉及到经济体制、财政体制和政治体制的改革。此次修正能否实质性改善预算决策程序，直接关系到中国未来改革的方向。

　　有人夸张地问：连乞丐都应关心预算法，你还好意思打酱油吗？

预算法为何是最重要的民生法？

　　在法学家眼中，预算法是一部事关民生福祉的经济宪法。

　　国家的预算，是经法定程序审查批准的国家年度集中性财政收支计划。它规定国家财政收入的来源和数量、财政支出的各项用途和数量，反映着整个国家政策、政府活动的范围和方向。

　　预算不是法律，但具有法律效力。

　　中国财税法学研究会会长、北京大学法学院教授刘剑文说，大家可能会觉得，预算离自己很遥远，但实际上，这个账本上处处写着“民生”。预算分为财政收入和财政支出。拿财政收入来说，它的重要组成部分是税收。税收连着千家万户，涉及到每年向老百姓、纳税人收多少税、怎么收等问题。再拿财政支出来看，当前国家强调优化财政支出结构，重点要投向教育、医疗、社保、环保、治安等民生领域，这哪一个方面和老百姓关系不密切？可以说，每个人的吃穿住用，包括生老病死，都实实在在跟国家预算有关。从这个意义上讲，我认为预算法是最重要的民生法。

　　刘剑文认为，其实，预算法非常重要，因为预算法背后涉及到中央和地方的关系问题、立法机关和行政机关的关系、政府和老百姓的关系，可以说是经济领域内的“宪法”。

　　预算法是规定国家预算决策机制的基本法律，其对于国计民生的重要性是不言而喻的。现代社会离不开政府提供的公共服务，而公共服务需要财政投入。预算决定了政府可以花多少钱，以及更重要的，这些钱应该花在哪里。预算太少，社会不足以维持必需的公共服务；预算太多，人民的财产即成为官员挥霍浪费的资本。近二十年来，财政预算年年快速增长，增长速度甚至远超GDP，表明政府财政聚集了越来越多的社会财富，但是每年的预算增长却从未征求过社会意见。当然，即便预算数字看起来恰到好处，也还需要有效的监督机制，才能保证纳税人的钱确实被用在该用的地方。

　　这一切都表明，预算离不开民主过程。要保证“取之于民，用之于民”，人民自己得对政府预算有发言权。虽然人民未必有足够的时间和信息决定自己的每一分钱花在哪里，但是他们可以选举自己的代表替自己决定政府预算方案。这是为什么在所有民主国家，预算案和法律一样，都是由议会表决产生的，因为和法律一样，每年的预算方案也代表了国家的重要公共利益。事实上，预算方案反映了立法目标的实施重点。无论是义务教育、社会福利、环境保护还是社会治安、军事国防，法律规定都只是表面文章，只有在财政预算中得到体现方能落实。各项任务在预算中所占的比重即体现了政府的年度工作重点，直接决定了国家发展的风向标。如此头等重要的事情当然只有议会才有资格决定，只有选举产生并对选民负责的议会才能保证预算方案符合多数选民的实际需要。如果什么都交给行政决定，那么结果就可想而知了。

　　预算是国家财政的收支，是国民经济生活中最重要的事情。无论是近些年来屡屡提及的年终突击花钱、私设小金库，或是税负过高、国富民穷，还有那些脸面工程、政绩项目，其背后皆与预算法的失灵有着密切的关系。预算法修正案中哪怕一个小小条款的改动，既可能让财政资金走向正轨，也可能造成财富的巨大浪费。

　　预算法到底应该是一部政府内部管理的法律还是规范政府行为的法律？这个话题成为预算法草案修正中最大的争议。显然，预算法修正案二审稿是倾向于前者的，但财税领域的专家们却有着不同看法。

　　上海财经大学教授朱为群认为，预算法准确地说就是政府支出法，是约束政府花钱的规矩。本次预算法修正案对预算法立法目的未作任何修改。按照这个立法目的，预算法成为上级政府管理下级政府的工具，而不是人民对政府支出的约束。

预算公开如何法制化?

　　政府长期以来在预算领域的不透明最终导致政府预算走向了“神秘化”，民众的知情权和参与度都受到了局限。

　　政府预算只有全面、充分地向社会公开，才能为人大和公众对预算的监督提供最基本的“素材”，也才能促使各级政府和各部门严格规范各项收支行为，最大限度防止政府收支中的腐败交易。

　　对此，预算法修正案草案规定，经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算，应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的内容除外。各级政府财政部门负责本级政府总预算、预算调整、决算的公开。各部门负责本部门预算、决算的公开。

　　公开是监督的前提。

　　预算公开，有利于保障民众对财政预算的知情权、参与权和监督权，促进预算管理的法制化、民主化和科学化。预算公开既是公共财政的本质要求，也是反腐倡廉建设的重要内容。

　　国家发改委宏观经济研究院罗云毅研究员提出，预算公开是社会各界非常关心的问题，草案对此作出规定是很大进步。同时，该条规定还应进一步细化，应明确预算公开的内容、程度等，以保证法律规定得到有效实施。

　　清华大学白重恩教授建议对“国家秘密”进行明确界定，以防止执行过程中政府部门滥用，将不愿公开的内容都解释为涉及国家秘密，影响预算公开的效果。中央财经大学王雍君教授提出，对不能公开的特殊情况，可以通过制定实施细则来明确。

　　对预算法，老百姓只关心两个事：一是钱是怎么花掉的？二是花的是否高效？预算要公开、透明，让老百姓看得明白。

　　阳光是最好的防腐剂，预算只有公开透明，才能得到有效监督。除了人大监督，还需要社会监督。然而预算法对于很多人来说，专业性太强，不容易看懂。这也是老百姓监督预算的一个“软肋”。即使是人大代表，有时也有这样的体验：政府的预算文本写得太粗，有的只在去年预算的基础上机械增加，但多个项目混在一起，变动大的也没有交代原因，代表没法“算细账”。以致一些人大代表坦言：“在专业人士面前，我们这些不专业的只能靠猜。”

　　有学者认为，公众关心的是具体的东西。预算若公开得太笼统、不具体，也是一种变相不透明。目前公开的政府预算都是汇总的大数，人大代表和公众看不出名堂，监督难免流于形式。各种预算应逐步细化说明，让公众看得懂，这样政府在预算执行过程中的随意性就会得到遏制。这是以公民权利来制衡政府权力，对我国未来的发展非常重要。

　　根据我国财政支出预算体系，预算列支分为“类”“款”“项”“目”四个级别，目前公开仅止于“款”这一级别。有关专家建议，预算法修正案应明确预算公开的具体层级和内容，比如要求公开到“项”和“目”，完整清晰地呈现出政府开支账单，正如网民期许的“细化到一瓶水的预算”。

　　事实上，预算公开要有实际意义，必须以预算完整性为前提，按照完整性要求，政府所有收支都要纳入预算，包括税收收入、国有资本经营收入、土地出让收入、政府性基金收入、政府债务收入、预算外收入等所有政府收入都必须纳入预算，而目前，我国后几项政府收入尚未纳入预算。

　　相关专家认为，现行预算法中的预算结构不够科学，不完整，对预算收支仅作了大范围、粗线条的规定，导致只有部分政府收支纳入预算，存在着规模庞大的预算外收支，给政府收支脱离法律监管、滋生腐败行为留下了空间。

　　为此，预算法修正案草案规定，各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算。

　　全国政协委员、上海财经大学教授蒋洪认为，政府预算不仅要公开功能分类，还应该公开经济分类。与经济分类相比，部门预算的功能分类只是算作一种选择性公开，若公开经济分类，财政资金的去向将一目了然，公众也不会再抱怨政府的部门预算看不懂。

　　据此，草案增加规定：公共预算支出按照其经济性质分类，包括工资福利支出、商品和服务支出、基本建设支出和其他支出。

人大如何将预算审查由形式转为实质？

　　近年来少数政府部门“只买贵的不买对的”之诡异，多与预算监督约束偏软、预算程序乏力大有关系。

　　众所周知，预算监督是宪法赋予人大行使的最重要职能之一。1982年宪法第62、99条分别规定，全国人大审查和批准国家的预算及其执行情况的报告，县级以上各级人大审查和批准本行政区域的预算及其执行报告。如果各级人大真正控制了当地政府预算并有效监督其执行，那么屡禁不止的“三公”消费、豪华办公楼等大肆挥霍现象就不可能普遍发生，地方官员更不可能将国家财政纳入自己私囊。然而，江西鄱阳县一个小小的财政股长就能贪污上亿元潜逃（见吴齐强、卞民德《江西贫困县财政局官员套取近亿公款携妻儿出逃》一文，《人民日报》2011年2月18日），表明各级人大尚未行使有效的财政监督。

　　预算法的立法宗旨应该是规范政府的收支行为，本质上就是要控制政府的权力，也就是要以立法权来平衡行政权，以纳税人权力来平衡行政权。

　　预算必须经过法定程序审查批准。由谁来审查批准？只能是我国的权力机关——全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。预算实质上是一个监督的工具，各级人大用这个工具来规范、监督政府行为，制约政府权力。一个不受预算约束的政府很难说是一个法治政府，只能是一个充满风险、不安全的政府。

　　这些年，政府部门在收钱和花钱方面，不断遭到诟病，比如预算编制过粗、部分收入没有纳入预算、年底突击花钱等等，都说明人大对预算的监督还有待加强。所以，这次预算法修改，核心问题是要进一步强化人大及其常委会的决策权和监督权，制约政府权力。

　　在北京举行的预算法修改研讨会上，不少学者提出由全国人大常委会来对预算进行监督。

　　对此，全国人大常委会预算工委一名工作人员介绍，宪法规定对预算的审查和批准是人大的职权，所以预算法不可能规定由人大常委会来审查。

　　中央民族大学法治政府研究院院长熊文钊则表示，这还是可以操作的，比如常委会可以处理由全国人大交办的事项，而且，常委会也可以对预算进行监督，监督也需要对预算进行讨论。

　　掌握着预算编制权力的是政府，审批权在人大，但按现行法律规定，审批的结果，除了批准，似乎也没有第二种选择。

　　草案对这样的现状也似乎无意去改变，无论是现行预算法还是修正案，都没有对“人大如果不批准预算”该怎么办作出规定。

　　“这是严重的制度缺漏。”天津财经大学教授李炜光指出。往深了说，就是国家行政权力过大，立法机构人大权力过小、过虚，无法形成抗衡，这也是预算法修正一再被推迟的原因。

　　全国人大财经委原研究室巡视员王连洲指出，不论是现行预算法还是修正案，都没有提及一个重要内容——“人大不批准预算怎么办”。“在美国，如果议会不批准预算，那么政府连工资都发不出来。所以，立法还是应该对‘人大不批准预算’作出规定。这样，人大监督才会落到实处。”

　　预算法修改中应同时体现政府部门的自我监督、人大监督、民众监督和媒体监督，构建对政府预算活动的多维监督机制。预算法修正案草案对此作了许多新的制度设计，比如规定报送各级人大审查和批准的预算草案应当细化，本级公共预算一般收支至少编列到款，重点支出至少编列到项；草案还增加规定，经本级人大或人大常委会批准的预算、预算调整、决算，应当及时向社会公开。

　　刘剑文教授认为，预算法修正案草案二审稿虽然有不可忽视的进步意义，但在预算核心权力的配置上仍然没有实现立法权和行政权的平衡，本应属于人大的很多权力被虚置，这些问题应该在下一步的修法中给予足够重视。

　　比如，草案的第十七条、十八条是关于预算权力配置的，这也是预算法的核心，但草案并没有赋予人大和人大常委会对草案的否定权、修改权和调整权，只是规定若人大和人大常委会觉得草案不合适，需要由政府来进行修改。

　　又如，二审稿第十二条第二款规定，国家实行中央与地方分税制财政管理体制，具体办法由国务院规定，报全国人大常委会备案。

　　这个规定不合适，没有充足的法理依据，备案只是告知而已。按照立法法第八条、第九条规定，中央和地方的分权是中国重大的经济制度，这样的制度本不应该由国务院来制定具体办法，而应由全国人大或是常委会制定。退一步讲，即使授权国务院制定，也应该由全国人大常委会来批准，而非仅仅是“备案”，这其中体现出了立法权对行政权的限制问题。

　　人大权力的“虚位”还体现在二审稿“法律责任”这一章，草案中的法律责任主要是政府对政府责任的追究而没有人大作为权力机关对政府的追究，草案规定了人大要实施对预算的监督，却没有赋予人大相应的权力，这在现实中很难执行。这背后涉及到的实质是，预算法的责任除了行政责任之外，是否还包括政治责任。政府问责是行政责任，而人大问责是法律化的政治责任，下一步修正中应该加入关于全国人大及全国人大常委会问责的相关条款。

　　著名法学家张千帆表示，在预算民主化的世界大趋势面前，中国并不例外，预算法规定了各级人大对于批准本级预算的权力。但是在实践过程中，中国预算决策体制受制于诸多非民主因素的牵制。首先，各级人大选举不规范、走过场，造成人大代表缺乏代表性，其代表选民监督预算决策的动力严重不足。其次，绝大多数人大代表及常委会委员都是兼职代表，专业化程度严重不足。除了全国人大常委会下属的预算工作委员会之外，各级人大均没有专门的预算委员会。人大每次开会会期极短，多数代表只有两三天时间审议预算，根本不足以深究任何预算细节。不少地方至今只提供粗线条的预算方案，也令代表们无从审查实质性细节。最后，预算法赋予的人大审议权是相当有限的。代表们只能对政府提出的预算案整体进行表决，而无权对预算的具体条目进行单独表决。这种限制造成立法与行政职权错位，极大约束了各级人大的预算决策职能。在本质上，中国目前的预算决策体制依然是行政主导。

　　预算法修正自首次启动以来已历时八年，社会各界对修正案均有很高期待，而最迫切的期待莫过于提升各级人大在预算制定和监督中的实质作用。这是此次预算法修正可以做到，也应该做到的。

预算外收支为何将不再逍遥法外？

　　在我国各地，卖地财政最近几年风生水起，如2010年土地出让金收入占地方财政收入比高达76.6%。

　　相信很多人有这样的感受:一些地方的“小金库”和“乱收费”令人深恶痛绝，一些未纳入预算的政府性收支，发个红头文件就行，数额还不小。

　　预算法修正案草案二审稿新增第五条：“各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算。”这表明，“过去，地方政府的预算外收支，将不再逍遥法外了。”刘剑文教授说，照此修改，土地出让金是“各级政府的全部收入”的一部分，今后要纳入预算，并向社会公开。

　　“三公经费”泛滥是饱受人民群众批评的一项政府开支。

　　2012年7月11日，财政部公布了《关于2011年中央决算的报告》，2011年中央本级“三公经费”（公务招待、公车及因公出国）财政拨款决算支出93.64亿元；同时，财政部还公布2012年中央本级“三公经费”财政拨款预算为79.84亿元，比2011年中央本级“三公经费”决算减少13.8亿元。

　　预算的一个基本原则是要保持完整性，即政府的一切财政收支都应反映在预算中，在预算之外不应该有以政府为主体的资金收支活动。但长期以来，我国一直存在预算外收支和制度外收支。预算外收支是特定历史阶段的产物，对推动经济发展发挥了作用，但弊端也很明显。预算外收支不受人大审查、监督，缺少制约，有的地方政府发一个红头文件就能随意收费，收上来的资金往往形成“小金库”，引发贪污腐败。

　　预算法修正案草案明确规定：各级政府、各部门、各单位应当将所有政府收入全部列入预算，不得隐瞒、少列，也不得将上年的非正常收入作为编制预算收入的依据。取消政府预算外收入是一个巨大的进步。这样一来，预算将实现全口径管理，强化监督制约，地方政府发一个红头文件就能收费的局面会得到改观，“小金库”存在的空间也被大大压缩，有利于遏制贪污腐化。

　　取消预算外收入，也有利于政府官员转变观念。过去很多人想当然觉得，财政收入收上来的钱，就是政府的钱、公家的钱，“不拿白不拿”。现在，政府所有收入都纳入预算管理并接受监督，就会让大家意识到，这每一分每一厘都是纳税人的钱。

　　此次预算法修正案草案新增加了一条：“各级政府不得在预算之外，向预算收入征收部门和单位下达收入指标。”这是预算法自1994年实施以来，第一次对“财政超收”有了法律界定。

　　财政部财科所副所长刘尚希认为，过去预算法对财政超收，一般都是行政要求，约束地方政府不能随意征收税收，但是在法律层面并没有严格规定财政超收，此次修改使预算法更详细，更具有可操作性。

　　政府预算体现着公众的授权与限权过程，它的逻辑起点是：政府的每一分钱都来自公众，因此要受到公众约束。而在一个缺乏这种约束的现实中，政府官员与民众都会出现“财政幻觉”，官员以为财政资金是“自己的”，爱怎么花就怎么花，别人管不着；民众也认为反正这钱不是我的，他们想咋用就咋用，轮不到自己说话。

　　作为一种行政法规，预算法说到底是约束各级政府部门尤其是财税部门官员行政行为的法律，而实质是让各级政府官员在法律规则的正式约束下管好用好纳税人的钱，取之于民，用之于民。

　　而政府各部门一旦拥有立法权，往往从简便、利益、权力等角度出发，而不是向最为公平或正义的方面发展。更为恶劣的情况可能是，法律沦为设租寻租合法化的制度工具，所谓“行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化”，或许正在日渐泛滥。

　　预算法的修正为何如此不尽如人意？国内并不缺乏专业人才，这不得不令人反思立法的制度困境：中国现行不少法律，往往由部门或者地方牵头，其结果也必然朝有利于相关部门方向发展，不乏出现争夺部门利益超过公众利益的闹剧。

　　从某种意义上来说，预算是一国政府治理社会的工具，亦是一国社会治理政府的工具。预算法起的作用是：控制政府的公权力不能随便使用。

　　在老百姓的眼里，严格控制政府的钱包比增加个人收入更重要。

　　预算法是限制政府花钱、管控政府花钱的技术，汹涌的民意表达了公众的价值期待。要让预算法修正案真正为财政构筑无私的防火墙，最起码，“花钱者”的声音不能过于强大。（作者为《人民日报》国内政治部主任记者）

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