燕山大讲堂：预算法政府规制约束

特邀主持人：

冯兴元（中国社会科学院农村发展研究所研究员）

嘉 宾：

张曙光（天则经济研究所学术委员会主席）

李炜光（天津财经大学财政学科首席教授）

毛寿龙（中国人民大学公共政策研究院执行副院长）

主 办：腾讯燕山大讲堂

时 间：2012年9月15日（周六）下午19:00-21:00

地 点：腾讯希格玛大厦B1小剧场（海淀区知春路49号希格玛大厦地下一层，地铁10号线或13号线知春路地铁站A口往西100米即到））

【要点1】现在的《宪法》和《预算法》有一个根本的问题，即我们现在对于财政过程的理解有问题，政府的行为是取决于财政，而整个财政过程应该是一个公共选择的政治过程，是要纳税人参与讨论决策的过程，而不是政府的行政过程，不是国务院首脑拍板的过程。

【要点2】纳税人参与不光参与收入，而是要问收什么，都有哪些项目，可现在很多东西不清楚。

【要点3】《宪法》里规定了纳税人的义务，纳税人的权利是否要在宪法或者预算法中有所体现？怎么体现？

【要点4】纳税人和政府之间权利义务规定要清楚，整个预算过程能够成为一个公共选择的纳税人能够监督过程。不光是我掏了多少钱，而且知道这个钱用在什么地方。现在要命的是，政府拿钱很多，但钱用在什么地方我们不知道。

【要点5】不仅《预算法》的制定是保密的，制定过程本身也是保密的，让大家看一眼，就让大家提意见，还没回过神来自己就定了，这也是非常大的问题。

【要点6】现在整个财政体制我用四句话概括：强政府，富中央，穷百姓，地方苦乐不均。

【要点7】预算法是公民公款的“看家狗”，把狗当好是最重要的。

冯兴元：感谢子云，感谢大家！今天腾讯燕山大讲堂·政策三人谈以“预算法与政府规则约束”为主题，请来了三位嘉宾：第一位是张曙光老师，天则经济研究所学术委员会主席；第二位是李炜光教授，天津财经大学财政科学的首席教授，著名的宪政经济学家；第三位是毛寿龙教授，中国人民大学公共政策研究院执行副院长，著名的行政管理学教授，欢迎三位嘉宾，我是冯兴元，中国社会科学院农村发展研究所研究员，欢迎大家！

刚才子云介绍了《预算法》修订案的征求意见稿，在网上征求意见以后，时间过了，但政府没有总结公布所有33万条的信息，第一没有对这些信息归类，第二没有对信息做出书面、口头的回复，也没有告诉我们怎么把这些信息加总起来反映在将要正式通过的预算法修正案里，所以这里面有什么程序问题？三位嘉宾可以说说，有请李教授！

李炜光：《预算法》修改的整个过程有一个特点：秘密修法、保密。2005年修法过程就开始了，中间经过人大换届，修改的起草班子也换了人。在这个过程中，我们可以看到2005年那一次还有一个修改稿，征求过意见。但越到后期走的越是秘密修法路数，保密程度相当高。整个修法起草的过程基本上没有学者参与。后期有一些讨论，学者被邀请参加，但这种参加也是要求保密的，不能透露，透露的话是要负责任的。这种秘密修法的过程一直延续到2012年6月，已经成了，预算工委第二次修正案草稿也拿出来了，正式开始上人大常委会讨论的过程，这是法律的程序。这个程序法工委介入，由此不能保密，要征求社会的意见。所以征求意见的时间是7月6日，在这天开始征求意见我本人感觉还是延续了过去秘密修法的习惯，没有大张旗鼓地做宣传和铺垫，我本人十多天后才知道这个消息，然后赶紧看，才看到这个草案。

民间参与包括学者、公众提的33万条意见都是在这十几天内进行的，我称之为“这十天现象”。秘密修法持续了七、八年，但最后征求公众意见的时间只有一个月，而集中提意见只有十几天时间。我觉得《预算法》修法过程中保密工作做得太完善了，是不是应该这样？我认为应该探讨，其中一些问题涉及到亿万纳税人，涉及到政府的施政、预算的公开，这些大问题完全靠秘密修法能否制定出一部好的法律来？我觉得很可疑。

冯兴元：有关修订《预算法》的程序，张老师有什么看法？程序有哪些问题？

张曙光：我觉得整个财政预算应该遵循“三公”原则：公平、公正、公开。既然财政预算要遵循这个原则，而《财政预算法》却不遵循其中任何一个规则，那后面的东西怎么遵循这个原则？这套规则首先应遵循“三公”原则。从这个角度来说，《预算法》搞得这么秘密、神秘的状况与整个治国理念、整个时代潮流是不大符合的。规则都不公开，下面的问题能公开吗？预算里收入能公开吗？支出能公开吗？给你几个大项能清楚吗？所以我觉得规则应该要公开。

现在要求一点：33万条意见都是一些什么东西？首先归纳一下，归成几类，这几类里面各种各样的意见尤其是相左的意见是什么，首先公开什么，咱们讨论一下那些东西，哪些条是符合的，哪些条是不符合的。33万条意见哪些应该吸收进去，哪些意见不吸收，都要讲出道理：为什么不吸收这一条等等。这样的话，修法过程才可能是一个民主的过程，才是一个公众参与的过程。否则仍然是一个部门修法的过程。现在《预算法》财政部说了算，而且里面确实有很多规定在现在来看是不符合“三公”原则的，比如国库怎么管理，这是很大的问题。过去是央行，现在转移了，该怎么办？这都是值得讨论的。所以我觉得这个问题恐怕首先要遵循“三公”原则。

冯兴元：据说现在的版本主要基于财政部版本提出来的修改意见稿，毛寿龙教授作为著名的公共政策专家，您对《预算法》搞部门立法觉得有什么问题？

毛寿龙：大家知道立法是立规则，立规则所有各方面应该遵循，也是张老师说的要“公开、公平、公正”，这是非常重要的。过去的立法一般是两个特点：一是人代会为主制定立法，比如《宪法》、《义务教育法》，这种法律专家参与多一点，社会各个方面的意见提供得多一点，但执行性差一点。所以这种法律一出台，比如《村民委员会组织法》，90年代就开始试行，试行了很长时间，就搞了一个正式法律，可实施非常难，到现在又回去了。《义务教育法》也是几个返回。另外几个法律的立法过程基本以部门为主制定法律，所以每个部门制定法律。如果这些法律公开程度更大一点，会发现公平性更强一点，但枯的东西更多一些，比如4%的教育投资，这个东西基本上实现不了。但某个部门为自己制定一个法律，然后为自己的权力寻找一个法律依据，这个法律很容易实施，比如《宪法》中有一条“全国人民的土地都是国家所有”（82宪法写进去），那时大家谁都没注意，结果土地变成国家所有，这个法律执行得非常好。再比如有一个文件或者法律规定财政专户，这个财政专户四面开花，一下搞了21万个财政专户（当然不包括小金库），财政专户相当于公共账户，国库和小金库过渡之间的灰色东西，但这个东西实施得非常好。所以部门立法的好处是执行得很好，有很多利益的东西在里面，可能大家都被装在里面。而且现在看来那种部门利益非常强化，比如财政部立法，至少是地方财政局的权力越来越小。我一直纳闷：为什么国家的财政预算要把地方预算放进去，全国人大开会还要审议地方的财政预算。怎么可能把全国各个省的预算加总到全国预算，放到全国人大一起来预算，这基本上是不可能的，但因为这是财政部制定的，所以地方没权力说话。前面讲到银行国库问题，经理制还是代理制，谁来管，这涉及到权力监控的问题，财政专户的很多钱到了人民银行里，乱支付，拒绝支付，一下有几万笔不能支付觉得不能方便：这个钱明明是可以支出的，但有人民银行在边上看着，对我很不方便。所以想拿掉，当然还有其它多方面的因素。

另一方面非常重要的东西是民主立法都变成形式的东西，33万条只具有数量意义。33万瓶矿泉水价值到底多大？搞不清楚；33万斤茶叶也许1块钱一斤，但其它茶叶也许20万一斤、30万一斤，这个东西不能只看数量。在我们国家在于领导制定决策，群众执行，听听人民群众是什么意见，这是民主很重要的定义。我看章程，觉得民主比较符合中国特色，现在的立法也具有这个特征。

冯兴元：听毛教授这么讲，明显看出来纳税人权利保护得不好，部门立法或者部门提出的版本里有大量的部门利益，说明纳税人权利没有保护好。国外有《宪法》、《财政基本法》，而《预算法》我没听说过，一般是《宪法》、《财政基本法》，那为什么我们叫做《预算法》？如果写《预算法》，是否有些东西包含不进去，有些能够包含进去。这三者的关系怎么样？纳税人的权利和义务在中国是怎么反映的，在国外是怎么反映的？先请李老师！

李炜光：我接着刚才的话补充两句，这次修法的过程大家之所以关注，是因为它可能对中国未来立法过程影响还没有完全意识到，但我直接感觉到这是非常重要的，可以有立标杆的作用，如果以后类似法律按这个路数去立，那很悲剧。2005年开始修法财政部部门立法色彩没那么严重，还是由人大预算工委来做这件事。但到2009年底这个事情的主导全部归国务院，国务院强力介入《预算法》的修改过程。如果部门立法成为一种惯例是非常要命的东西，如果每个部委都非常强势，都介入立法过程要人大干什么？预算工委的组成，预算工委的主任除了第一任主任是由审计署的主任担任外，剩下都是财政部的人，都是财政部部长准任或者财政部副部长退休到那儿任职。这样一来，说是两家（国务院法制局、人大预算工委）一块讨论修法，实际上是财政部一家。所以我觉得学界更应该关注细节，也就是说这种立法不应该成为将来中国立法的一个惯例，若是如此那便开了一个不好的头。

冯兴元提到国外的做法不见得有《预算法》，有《财政基本法》或者相关的部门法就可以了，但一定要立到位，相关法律特别法治的、宪政的民主精神贯彻到法律条文中。现在我们看到的《预算法》，在法治精神上倒退了，甚至还不如2005年的立法。在立法过程中我们有一部财政的基本法准备搞，或者有这么多的税法和那么多的单项法律都可以多少根据需要进行，但关键一定要把宪政民主、法治的精神贯彻到法律条文中，不要让法治的底线往后退，若是如此那修法的意义不大。

冯兴元：张老师您觉得现在的《宪法》、《预算法》里对纳税人的权利义务是怎么规定的？权利保护得怎样？

张曙光：我觉得现在的《宪法》和《预算法》有一个根本的问题，即我们现在对于财政过程的理解有问题，政府的行为是取决于财政，而整个财政过程应该是一个公共选择的政治过程，是要纳税人参与讨论决策的过程，而不是政府的行政过程，不是国务院首脑拍板的过程。既然是一个政治过程就应该是纳税人参与的过程。可就现在来看，不管是预算法本身还是整个预算的过程，纳税人被撇在一边，不能参与，没有参与的条件，被排除在整个法律的制定和整个预算的过程之外。比如四万亿，财政拿钱，首先应该是纳税人讨论，人大要讨论，不管人大橡皮图章盖上，但问题在于我们连橡皮图章都不盖，纳税人参与讨论的过程更没有了，这样的事很多。《预算法》既然叫预算法，能不能来一个全国统一预算，统一预算就不是现在的状况，现在的预算只是税收那一块东西。预算外的是否要进来？要进来有两块非常重要：一块是土地出让金（现在不在预算里）。另外一块是社保是否要纳入进来？这两块是预算中最大的两块，占预算收入的比重相当大。第三块是财政外各个单位的小金库，现在小金库也是几百亿。你刚才说21万个财政专户，专户是一个很大的问题，现在小金库各个单位都有，而各个单位的这种小金库实际上是政府资金，是预算资金政府的财政收入。那政府财政的收入到底有多少？从预算看不出来。如果把这几块加起来，占百分之三十几。所以纳税人参与不光参与收入，而是要问收什么，都有哪些项目，可现在很多东西不清楚。还有支出，用在哪儿，是否同意，是否有讨论，这是很重要的问题。四万亿没有讨论，3600万套保障房也没有讨论，都是国务院拍脑袋拍出来的，是一个行政过程而非政治过程。政治过程是两位老师所讲的宪政、民主的过程，大家要参与，大家要监督，若这个过程没有，纳税人的权利能保证吗？我想很难。

冯兴元：谢谢，《宪法》里规定了纳税人的义务，纳税人的权利是否要在宪法或者预算法中有所体现？怎么体现？毛老师您怎么看？

毛寿龙：冯兴元问了一个非常重要的问题，过去对财政的理解有几大特征：第一是强制性，不交不行，不交就要罚款或者坐牢。第二是无偿性。既然是强制性，公共权力都约定了，必须交。但我交了以后，还是无偿性，实际上免责了。税是什么东西？我认为是我们把钱交出去了，但这个钱还是我的。我把钱交给保姆，保姆帮我买菜，帮我买拖把把家里清洁干净，帮我去买别的东西，给我提供私人服务，给她钱的主权在我这儿，她提供有偿服务，留一点当人工费，公共财政的核心就在这儿。过去讲国家财政，国家是我给你提供服务，这个钱必须给我，而且国家有最终的决策权，这个钱是国家的。公共财政不是这样，钱给了国家，公共服务的价格是有偿的，给你多少钱提供多少服务就行了。

还有一个概念是公共财政里除了收我们钱以外，比如保姆我教你去赚钱是否可以？我纳闷：为什么我不做保姆还为我赚钱？肯定是把你家的东西卖掉出去。给他一辆捷达车，偏偏拉黑车，谁知道他把你的车超支运作，很多企业都是如此。我还纳闷的是：为什么还要国有企业？都已经把税交给你了，将服务提供给我就可，为什么要帮我去赚钱？另外这个钱拿出来实行自我保障，搞一个社保基金库，什么是社会保障？不是国家保障，也不是政府收购管理费替我保障，而是专门的财政之外有一个账户。政府说要搞一个基金做特别的事，这次我看了政府预算有四种：一般公共预算、政府基金预算、国有资本经营预算，还有社保基金预算。社保基金都变成国家了，还交什么？直接缴税就完了。明明是社会保障，社会保障就是社会保障。国有企业要你去赚什么钱？国有企业是风险基金，公共财政是稳定的公共服务，给你的钱很稳定，好好的给我提供服务。所有的政府基金性运作，投资股市和所有行业都是追高不追低，只会把股票、房地产虚涨，为什么？因为只能做大不能做小，做小要被吃掉，做大可以升官。所以全国人民都知道只做大不做小肯定是泡沫，全世界都知道是泡沫，凭什么要给它做成公共财政。我们说公共财政就是公共财政。

冯兴元：毛老师区别了国家财政和公共财政，国家财政在计划经济里有定义：一个阶级统治另外一个阶级的工具，国家在个人之上，高高在上，不是一个契约平等的关系。公共预算里强调契约，个人和政府之间有契约，税收就应该是税价，我支付了税价所以我获得公共产品与服务。毛老师讲到了很多纳税人权利没有在《预算法》里规定，也没有在《宪法》里规定。接下来讨论《预算法》的修正案审议稿里，第一条涉及到很多原则，比如讲了加强宏观调控，张老师是宏观经济学专家，也是制度学专家，每个季度要发布一次天则经济研究所的宏观经济报告，您对加强宏观调控是否特别赞成？

张曙光：作为财政政策来说，不光是支出政策还是收入政策，在宏观经济运行中确实能起到作用。但作为预算法要加强宏观调控，我觉得这个事情有点荒唐，因为是两码事。现在说宏观调控，拿当前财政政策的状况来看，目前货币政策的空间有限，当然存款准备基率还可以再调动，但要发挥财政的作用。可财政收钱是一个紧缩的作用，支出才有可能扩大这个东西。目前政府收入增长上半年12%，和去年相比下降了，听说到8月份中央财政收入负增长，地方财政收入正增长，由此可以想现在政府的着急，所以要收钱。收钱是什么结果？和整个运行是相反的。实际到现在应该要做的是减税，鼓励民间投资，可操作却是相反的。宏观运行是短期的变化，根据形势操作的东西，《预算法》作为一个规则去规定它干什么？我觉得《预算法》要规定的东西，如果纳税人和政府之间权利义务规定得清楚，预算收入的项目状况、预算法支出哪些情况，整个预算过程如果能够成为一个公共选择的纳税人能够监督过程，不光是我掏了多少钱，而且这个钱用在什么地方。现在要命的是，政府拿钱很多，但钱用在什么地方我们不知道。而且现在的日常预算和资本投资预算混在一起，没有完全分开。政府把钱拿来了，按说应该提供公共服务，现在公共服务的四大项（教育、医疗、社保、环保）支出在整个预算支出占的比重大概为1/3，而相应的政府行政支出占24%。这四大预算支出里，教育没有达到4%，世界排名148位；医疗更是排在后面，由此可想政府把钱拿来都是政府去投资国有企业，国有企业做大了，国有企业的利润政府拿走了，但怎么花的根本不知道。相反老百姓真正的民生支出政府花钱很少，教育、医疗排到这样的地位真是可怜，政府收了那么多钱可用在老百姓身上却是那么一点，纳税人的权利没有落实，不能监督政府的预算支出，政府收入相当多，但钱怎么花真是一个大问题。

冯兴元：李老师您觉得《预算法》对财政预算应该规定哪些原则，现有规定的原则有哪些问题，比如“量入为出”这种规定原则是否对，是否要这么规定？

李炜光：你刚才提到第一条，该有的东西没有，不该有的东西却强调。《预算法》的目的是什么在第一条当中必须要写清楚，因为它是整个《预算法》立法的宗旨，而且前头定了基调，后面整部预算法在这个基础上扩展开来。但现在看不是特别清晰，一个是张老师谈到宏观调控本来不是《预算法》特别要强调的功能，《预算法》特别要强调的功能首先是要保证公款，保证财政资金的安全，首先要安全，这个钱该进来都进来，进来后钱不流失，纳税人的损失就降到最低。毛教授提到21万财政专户设在商业银行，《国家银行法》规定中央银行是经理国库，是单一账户，不能有很多账户，这是为了保证财政资金的安全。现在21万个专户因各种原因，有合理的不合理的，但至少要保证财政资金进入国库途中的时间尽量缩短，最多不要超过12小时，当天进入国库。如果停留在外头，这个钱就不知道在哪儿，不知道在谁手里，因这个问题出了很多案件。这是第一。

第二，预算法是要保证财政资金的合理配置，财政资源要配置在该配置的地方，尽量减少错配。然而错配的事情经常发生，孩子们过这条河本来应该有座桥，但没有，到地方一问，地方说我做这个报告已经好几年，这座桥还没修起来。这属于该配到的地方没有配，是政府的失责。错配是不该配财政资源的地方给了很多钱，这会造成浪费、贪污腐败，而这也恰恰是预算法特别强调的功能，可在我们的立法宗旨里没有。

第一条特别强调“依据宪法制定本法”，但依据宪法的什么没有体现出来。按照《宪法》的规定，一切权利属于人民，人民代表大会是代表人民行使权力的最高国家权力机构。政府是被授权执行这些法律和行使这些权力的部门。还有第四方是在场公民，公民应该在整个财政预算的法律制定和政策的实施过程中应该在场，应该有发言的机会，有权检查财政资金配置是否对，有没有贪污浪费的行为。但在《预算法》里第一条没有规定，后面也没有体现出来。反倒是原来有的规定没有了，比如原来的《预算法》强调央行，央行经理国库很重要是因为央行是政策性银行，21万个财政专户大部分是商业银行，商业银行有利益在其中，和地方官员形成某种交易。央行是国家部委，上下建立的国库相对透明一些，里面有问题可以通过法律进行规定。

刚才提到了很多问题，人民代表大会应该发挥它的立法和授权的规定，这个授权也没有在现在的预算法修改稿中强调出来，也就是说财政资金在进入国库，掌握权力的应该是国家，而人民代表大会是直接管理掌握着这个权力。但这个权力不可能由人民代表大会亲自去行使，必须要交给各级的财政部门，交给政府。政府得到这个权力过程中应该有一个授权机制，国外做法基本上是一笔财政资金进去一笔授权，有授权书，有法律程序，这不能含糊，每笔财政资金有人负责，这在我们《预算法》中没有强调，这是我们的欠缺。

冯兴元：毛老师你觉得现在的《预算法》中还缺失哪些民主财政的程序，李老师讲到财政管理体制，财政管理体制一次性授权给国务院制定一个办法，只要备案就行了，这是不是也是民主财政程序缺乏的表现？

毛寿龙：大家要看什么是授权和委托，这非常重要。什么叫授权？法律规定或者从道理上来讲这个权利是你的，属于你的权利。委托是这个权利是别人的，但委托你。我想无论如何，从道义、法理上来讲也不能说把法律的预算权交给国务院，国务院和政府部门即使是有编制预算的实际上的操作权力，但这个权力本身不是它的，并不是法律授予它或者道理上给它，或者道义上必须是它的，钱交出去以后还是在老百姓手里，老百姓委托人民代表大会监督它，某些事让它来做预算，这相当于自己搞一个基金，设一个课题，但钱属于董事会，董事会可以制定预算，不过每个课题预算申请人作主，但权力在基金，不是你做的。这个东西是我们委托给你做，申请时好申请一点。所以从预算法角度来讲，一次性授权给它，这个钱是强制性的，有权力决定中午吃什么。但作为主人委托给你100块钱，中午吃什么由自己定，给我编制一个预算，主人家只是委托他，他得到的是委托权，没有得到法律上的授权。这点要明确。

另外从程序和时间上来讲都有非常大的问题，人大3月开会，预算开始执行在5月份以后，我听很多政府部门说今年的钱5月份才陆续到位。为什么年底突击？因为钱11月份才下拨，一个月要花完，而且为了能在年底结帐，所有资金必须在11月份之前花完。有些资金在11月份之前不花出去，不想办法把这个钱转移支付到别的账户上去，这个钱就收不回来。只有7个月时间怎么可能？

再一个是不仅《预算法》的制定是保密的，制定过程本身也是保密的，让大家看一眼，就让大家提意见，还没回过神来自己就定了，这也是非常大的问题。还有一个编制科目，我们看发达国家的预算法，网上都可以买到，美国的财政预算报告中国人随时可以看到。

国家预算和地方预算很不一样，国家预算很难监督，比如国防预算，有很多问题在其中，执行部门的权力非常大，因为有它的制度约束，这个权力效力高于公平，否则怎么打仗？所以国防预算老百姓很难监督。但一个城市社区的保安预算是很容易监督的，不要把这个预算搞成国家的维稳预算，变成社区的保安雨伞、城市的警察预算就可以。城市警察预算到底是用于警力还是用于城管，是用于小脚侦缉队还是用于退伍兵的义务巡逻员、少先队员的参与式治安，都可以通过各种方法做，甚至是NGO式的管理，不设那么多监狱和看守所，醉酒的人跑到社区干15天活，不要去坐牢。这15天我们派一个人帮他登记，既节省了看守所的费用，同时又节省了里面几个坏人相互合作做不良生意的机会，让他天天做好事，志愿者队伍继而壮大，而且还让感觉到：做好事原来也是很让人感动的，幸亏醉了一次酒，否则这辈子还没干过好事。现在很多人庆幸喝了这次酒，为什么？因为看守所里有很多牛人出来做生意。财政预算宜小不宜大，国家预算越少越好。老百姓把钱放在市里、省里、社区老百姓自己决定，请了那么多保姆钱自己分配，过去讲的联邦主义财政都不太准确，应该叫多中心预算，某一个预算点是最终花钱，不要过那么多手续，交到中央转来转去都不知道转成谁的，最后变成无主的钱，跟赌博一样，一转手都是别人的钱，自己拿出去的钱都是血汗钱，这个也要改：时间问题要改，条、款、项要改，中央财政和地方财政、基层财政之间的关系要搞清楚，这是预算管理一个非常大的问题。

冯兴元：《预算法》里还规定了地方政府预算不列赤字，财政要搞平衡，但又规定了债务怎么处理。张老师，赤字问题实际存在，怎么约束政府的债务规模？应该有什么样的公共选择程序？

张曙光：这个问题牵涉到中央和地方的关系，大国里财政有两大问题：政府和纳税人的关系。刚才寿龙讲了这个关系是一个政府交易的关系，纳税人掏钱，政府提供公共服务，税收是公共服务的一个价格，交易关系是这样的。但中央和地方的关系又是大国里的财政很重要的关系。纳税人关系没处理好，中央和地方的关系又有很大的问题。现在财政体制是一个很不合理的体制，比如现在的收入主要归中央，增值税75%是中央的，消费税全部是中央的，营业税60%是中央的，四大税种主要归中央。所以中央收入自1994年分税制后，从原来的百分之三十几提高到现在的60%，地方都是小税种，分税分得很小。可中国的事权主要在地方，所以现在整个财政体制我用四句话概括：强政府，富中央，穷百姓，地方苦乐不均。

为什么地方苦乐不均？现在财政体制里，中央和地方关系里，中央拿了那么多，给地方“财政返还”，“财政返还”是收得多返还得多，发达地区交得多，中央返还得多，所以对发达地区有利。转移支付主要是针对不发达地区，但现在转移支付往往是专款专用，地方还要配套资金，所以不发达地区的财政自主权受到进一步约束，由此可以看两个地方的差距越来越大。所以我说地方是苦乐不均。北京财政收入以20%-30%收入的增长，老百姓收入只有10%左右的增长，如果把30年来几个重要的东西划一条线，GDP是这个线，财政收入是这个线，老百姓是这个线。这四句话概括是对财政非常重要的东西，中央现在变成这样：中央把钱拿走，地方承担很多事务，比如四大民生支出责任都在地方，教育94%是地方支出，医疗98%是地方支出，中央支出那一点点，想想这个事情是什么结果？地方没有钱，又要干事，所以地方就变着法找钱，找钱的办法：

一是土地出让金，把土地拿过来，所以各个地方现在都有土地机构，弄一大批土地到银行抵押。二是贷款平台，地方融资平台。按中国《预算法》的规定，地方没有发债的权力。可实际上地方都在发债，省在发债，县在发债，乡镇都在欠债，大家都在发债。既然你要承认省市一级是独立财政，就得给他独立财政的权力，他自求平衡。自求平衡的权力有：一条是税收权，现在受到限制。第二条是铸币权，这是中央的权力。第三条是卖国有资产，地方国有资产可以卖。第四条是发债的权力，现在不给他发债，他到处发债，而且发债的地方、融资平台是一个说不清的事，地方要经济增长，所以要投资，投资的话钱从哪儿来？搞一块土地，到银行抵押弄出票子来。导致现在地方债务确实是一个问题，因为土地出让金在下降，还债成为问题，而还债在现在成了高峰，地方没有收入怎么还债？不还债地方破产，这个问题怎么办？所以我觉得中央和地方的关系需要研究一套使中央和地方真正形成一个联邦制的分税制财政才有可能解决这个问题。否则钱都集中在中央，效率非常差。比如很多扶贫资金层层下拨，却被层层扒皮，真正瞄准目标时没有多少钱。这个状况要改变，有些钱不应该通过政府层层下拨，而应该通过非政府机构运作这个资金。国外很多财政资金不是政府运作的，而是非政府机构运作的。很多基金会都是政府的钱在那个地方。我们为什么不让政府正规运作也可以让非政府正规运作之间进行竞争，谁有效果给谁，这样财政资金就有了效率。现在财政资金运作效率很低，政府之所以要投资和融资平台，是因为弄一个大项目融资后，大家都可以发财，这是官员很重要的一个发财捷径，也是财政的秘密。

冯兴元：“破八”以后，地方政府负债在加快，会不会出现地方政府要破产？是否要把有关地方政府破产的一些条款放在《预算法》里？李老师你有什么想法？

李炜光：这是财政风险，地方债务余额已经十多万亿了，官方数据比较矛盾，但上下10.7万亿是前年的数据，现在积累得更多。若把全部算上，不会少于十几万亿。这是一个定时炸弹，如果在制定法律中想亡羊补牢，要在《预算法》中强调政府的债务应该用什么规则操作。现在的债务积累并不是说地方政府公开发债积累起来的，而是通过债务融资平台，通过公司、政府的运作，这不规范。先不说腐败、效率问题，就说积累的风险架不住，全国到处都有这个问题。如果没有规则，不满各地政府长期债务形成的定时炸弹，不知道什么时候爆发，特别是在经济情况不太稳定时，2012年经济逐月下降，到七、八月还没有恢复过来，要谨防过去积累的问题总爆发。财政风险，未来的债务危机，在西方国家更多体现出金融危机，我觉得中国有可能因为财政运作太不规范、太随心所欲、太没有法治导致中国将来爆发的危机可能在财政危机上、债务危机上。

冯兴元：是群体性事件还是诉讼？

李炜光：在什么地方都有可能爆发，债务是政府的欠债，来自于各个方面，归根到底是政府将来要用财政资金堵这个窟窿，还是用纳税人的钱，将来会出问题，我的直觉告诉不可能这么平安地过去。

冯兴元：张老师提到转移支付的低效率问题，现在《预算法》的征求意见稿里，规定了转移支付由国务院制定办法，这是不是财政部一家说了算？毛老师您怎么看？转移支付这么做有哪些缺陷？比如一个地方转移支付的钱远远大于地方的本级预算收入，会出现什么问题？

毛寿龙：大家知道所谓的转移支付是白给，没有当地的经济来源，但有这么一笔钱，这笔钱凭空进去以后，如果这个地方是封闭经济体会导致通货膨胀；如果是开放经济体，本地没那么多人赚这笔钱，因为这个钱放下去以后是要花出去的，否则不叫财政资金，所以需要有人花出去，若当地没有足够的人把它花出去，要由外地人花出去。本地人得到这笔钱，外地人把公共服务做好或者其它东西做好，结果是外地人把钱放进去，外地人还得把这笔钱赚回来。只要是纯财政转移支付的地区，基本上都是外来人口比较多的地方，而且也是外地人和本地人矛盾比较大的地方。这个问题在国际援助里也出现了，我国很多外援项目也是财政转移支付，把钱放过去后，中国必须派人过去把这个工程做好，然后把这笔钱赚回来。那里本地人的说“你抢我的工作。”而进一步运作也很难，因为是一个非利财政。

从很多方面来讲，财政直接转移支付并不是一个好办法，而且是导致一个地方经济困难的一个重要原因。为什么？因为免费获得资金的机会太多，使得当地有利可图的机会越来越少，而这些有效率的资金都被拿走了，跑到别的地方投资，很难形成产业链，会形成注血型的消费，没有形成本地消费。

我曾经比较过两个地方，某一个省自己的财政是100多亿，中央的转移支付将近300亿，总共有400—500亿资金，人口500万，所以平均一个人相当于有一万块钱财政。但另外一个地方本地人口600多万，外地人口加在一起有1000万，可用财政只有六、七百亿，若扣除外地人平均财政是一样的。一个是东部财政输出省份，一个是西部财政输入省份，我想没人愿意到西部去，还是愿意到东部找工作。即使西部比东部工资要高，但西部生活艰难，价格并不便宜。所以财政转移支付从经济效率角度来讲对输入地区非常不利。

所以我当时这样想：这个资金可以用于风投，即使是财政补贴贷款或者其它资金，对于本地来讲一样是一个低成本资金。我倒觉得还不如茅老提倡的高利贷好，高利贷反而使资金能够更好得运作，当然从平等角度来讲是一个大问题。但大家知道东部发达地区也是从贫困过程过来的，中国东部到西部，是太阳晚照几个小时的问题。我们的财政转移支付希望一个太阳照遍全国的亮度和财政灯光的亮度是一样的，有时候用太阳来照不如一个本地萤火虫照亮，本地萤火虫的亮度虽然比较低，但可以照亮很多人（古代人还拿萤火虫读书）。现在太阳一照反而浪费。不要以为中央财政必能够照亮地方，实际上在开放的经济体里，财政有一个自动平衡趋向，因为公共服务的原因。所以不要以为太阳可以公平，不要以为路灯是不公平的，路灯可以更加公平，东部地区公共服务密度很大，高速公路都有装路灯，西部自己拿一个灯照着，可能比东部的高速公路路灯还要好，也不浪费。所以从转移支付角度来讲，我们对这个制度要有很好的思考，而刚才的平衡是一个非常大的问题，西部地区实际上已经陷入财政问题，也就是说当年的财政不足以支付当年度的公共支出，没有外来的公共财政补贴，而且有些地方50%以上本身是财政问题。而且西部地区一些工程项目已经出现了还本还不起，即使别人给你钱也还不起，只能还利息，甚至有些连利息都不还了。所以地方政府的债务需要有一个信用评估，一旦用信用发生警报的问题，就要提高它的利率，或者实现提高它的融资成本。否则继续给他比高效的地方还要低的利率，对他而言非常不利，而且对整个财政包括金融危险都是有问题的，李教授讲财政危机可能性比较大，我认为财政危机的可能性比较大，金融危机的可能性也是非常大的。

冯兴元：毛教授给我们展示了沉闷的画面、危机的未来格局。对落后地区进行大量的转移支付是大问题，全世界计量分析，看弗雷泽研究所的研究报告可以发现：发展援助，拿到更多的发展中国家发展越落后，中国中、西部地区也有这个情况，因为没有自主性，依赖性强，自己不创造财富，只是依赖于上级的转移支付，自己发展的动力可能就没了，希腊存在这个问题。浙江则是反过来的一个例子，1949-1978年加起来的中央转移支付人均200多一点，基本上没有转移支付，但浙江发展起来了，成为一个大发展，靠市场发展的一个大省。

现在转向另外一个话题，现在的《预算法》规定了什么样的财政公开和财政参与，以及预算透明度方面有没有规定，如果没有规定应该怎么做？

李炜光：现在《预算法》修改稿关于预算公开只有一句话：应该公开，财政预算应该是公开的。但关于预算公开的具体范围，具体的时间等细节是由国务院决定的，要说没有进步也不现实，还是有进步的，因为原来的《预算法》根本没有预算公开这样的规定，现在起到的价值是从无到有。前几年若是有这样的变化，我们会给它更高的评价，而在现在的时代，整个社会、民主、法治、意识已经长了一大块，这时候关于预算公开已经有了共识，整个社会对于预算应该公开、怎么公开，在什么范围公开、什么应该公开，什么不应该公开，学界已经讨论了很多，公众对这个问题也没有异议，大家不认为不能公开。既然大家对预算公开都有了共识，为什么不能在《预算法》当中多写几笔？特别是不能够把这个权力完全放给国务院去做。国务院是收钱和花钱的实际操作部门，用毛寿龙教授的理论也是这样，这个钱给你了，这个钱怎么用，至少要跟我说一下，告诉我们这个钱花在什么地方，是买油了、打醋了还是打车了，这是对主家一个起码的尊重，也是提高财政资金效率最起码要做到的。所以预算公开的范围、时间、内容在基本规定上应该有一个原则性的规定。比如预算在什么时间内，必须在多少个工作日之内应该向公众公开，是通过什么形式公开也要说清楚，比如通过网络还是传统媒体，至少要有一个约定，然后再放给国务院。放给国务院去做这件事的实际部门是财政部门，财政部门变成自己决定公开什么，这从逻辑上和道理上来说是讲不通的。现在《预算法》在这方面的欠缺是比较明显的。

冯兴元：张老师，公众怎么参与预算过程？

张曙光：现在预算不公开怎么让公众参与？我觉得很难。李老师说这个问题交到国务院，实际上国务院不会管这个事，还是财政部搞这个事。公开是要求还给公众一个实实在在的状况，这是第一步：我们都有知情权。要监督权首先得知情，可现在我们连知情都不知道，这真是大问题。而且现在的公开确实需要进一步研究，公开什么？公开到什么程度？人代会每年也公开，但那个公开只有大项，没有细目，大项是怎么来的，根本弄不清楚，专家弄不清楚，指望人大代表（根本没有专业知识）去监督这个事真是荒唐。所以说监督的权利，首先得把这些规则弄清楚，而且真正让有专家的团队事前审查这个东西，靠人大的代表，说实在的，人大代表的构成就需要改革，人大代表是现在明星之类的、劳模之类的。

张曙光：对，应该是职业政治家，他们以此为生，为此负责任，但这个过程很远。不过应把财政公开提到议事日程上，先公开什么东西，收入公开什么东西，支出公开什么东西，让我们知道公开的东西是实的。另外我觉得不光是公开，而且公开什么东西也很重要，怎么知道这个东西是实的。

冯兴元：没有公开到位就没法监督。

张曙光：对，要使财政受到监督首先是公开的问题。但现在连《预算法》都这么秘密，财政公开要走的路还很长。我觉得这是人家是否愿意公开的问题，另外是纳税人的权利。所以整个社会需要动员起来，我给你钱你给我交代账。纳税人应该有这个意识，迫使各级政府财政公开，这是我们的权利，应该行使这个权利。不然要政府主动公开，我看没有谁愿意做那么好的事，都是压力之下而做的。事实上我们也可看到西方国家的宪政规则，而宪政就是财权公开。这是怎么来的？是国王和第三等级斗争过来的，国王要打仗筹资经费，要公民出钱。公民就说这个钱你不能说了算，要多少我说了算，所以在议会中争取到了这个权利。而中国真正要实现预算公开和预算监督，一方面需要政府明智，另一方面更重要的是老百姓动员起来，争取自己的权利。

冯兴元：讲到纳税人的权利，让我想起国外的纳税人协会是纳税人自己组建的，中国的纳税人协会是税务局组织的，这里面有什么规则问题？

毛寿龙：协会是社会组织，社会组织成什么样都可以，但为什么要去注册一个组织？是因为这个组织需要享受税收方面的优惠，所以注册以后要备案，有些地方是备案制，有些地方要审查章程和运作，税收优惠或者其他法人待遇、提供公共平台，以后是否有欺骗问题，这需要相关的监督。除了纯粹的民间组织以外还需要官方的认可，这样可以享受法律权利，这是一般的社会组织运作模式，西方是这样。我们的广东、北京、上海也在试点这种类似的组织，商会在这方面的发展就比较好。其它组织都是部门有利于自己部门管理的情况下，对于被行政管理的对象有所组织，然后有一个相对中立的平台，有助于他更好的管控，因为纳税人太多，一下子管不过来，所以搞个协会有一个专手，基本为政府管理服务。这是我们要改变的，也是纳税人权利得不到保障的重要原因，因为保障的是政府管理的权力，不是纳税人本身的权利。

冯兴元：回到《预算法》，政府的所有权力好像都要集中到财政部门，比如国库的经营管理权、国库管理权。财政部门总体上是坐收坐支，如果国库管理权也到了财政部手里，人大跟财政部的关系，他们之间是否需要分权制衡？怎么体现？

李炜光：现在《预算法》修改稿在这上面不明不白，甚至有点倒退。原来的《预算法》规定人民银行有经理国库的权力，经理国库实际上带有强烈的监督，每一笔账要留在国库的记录里。如果资金有明显使用不当的，人民银行国库有责任指出来。在这一年多以来，人民银行制止了几十万起违规或者不合规的支出。50年代开始建设银行的经理国库，到1995年写入了《中国人民银行法》。不管怎么说，不管外国怎么做，至少符合中国的情况，在体制内监督还是有效的。但这次的《预算法》修改恰恰把这条给取消了，不再提人民银行到底是经理国库还是代理国库，这个问题在学术界争议了很长时间，这次干脆不提了。可在另外地方却又写得很清楚：各级国库支配权都归各地财政部管理，而且还有依法设立的财政专户。这就留了很大的一个口子，虽说21万专户中有一部分可能会被清理，但更多的可能会被以各种合法的名义留下来，而在缺乏监督的情况下，这些财政专户可能孕育腐败。这种案子很多，我所知道一年以来发生的案件最大将近1亿，将近1亿的财政资金直接从财政专户上挪到了公司的专户上，当事人还潜逃了。纳税人的钱处于这么不安全的状况，用网络语言那是很“悲摧”的，现在《预算法》没有尽到这个责任。

冯兴元：最后一个问题，若人大真要监督，除了预算公开、透明，人大是否要有一个班子专门研究经济财政的发展做一些预测，提供咨询报告，就跟美国国会底下的XX局一样，毛老师您怎么看？

毛寿龙：这种情况我觉得还是一个公共平台，不只是一个国会、议会、人代会的基本职能，现在很多民间智库可以基金的形式管资金的运作权，包括在各种各样的基金资助下对未来经济形势和发展方向，对财政风险、债务风险等可以进行预算。公共预算未必当年度平衡，因为毕竟还有经济长期风险的问题，如果年年以20%的速度增长，对财政来讲借再多的债都没关系，就好像年轻时多借点钱，为什么？未来成长形势很好，一开始200块钱，后来400块钱，马上1000块钱。所以刚开始借200块钱根本没问题。你的兜里只有5块钱，1：40的借债率，1块钱抵押40块钱的借债，这种模式借也是可以的。但这是有风险的，一旦经济形势不好、经济下滑，债务危机马上会暴露出来，要进行预测和清算，而且要留有余地。公共的东西不比个人，个人破产还有安全网（亲戚、朋友），可以实施有限责任，银行可以给你债务减免或者坏账的结算。对政府来讲，那么大的债务，总量十几万亿。银行资产才多少钱？很多银行总量才几万亿，银行加起来给你减免债务也不可能。

冯兴元：毛寿龙讲到了中期预算也很重要，但《预算法》里也没规定。另外您也讲到了天则经济研究所、九鼎公共事务研究所、人民大学公共政策研究院、腾讯慈善基金会等公益组织很重要。

毛寿龙：对，大家都可以预测，形成公共智慧，这个公共智慧不是一家、两家可以搞出来的。

冯兴元：因为《预算法》修正案还没有正式公布，在座三位嘉宾对我们国家通过预算法修正案有什么期许？一人讲一句话。

李炜光：预算法是公民公款的“看家狗”，把狗当好是最重要的。

张曙光：我觉得政府的财政实际上是对个人产权的限制，财政或者预算是政府的产权，如果从这个角度来说，我觉得预算法应该打破现在财政部部门立法，交由整个社会，由人大有关组织，交由整个社会讨论的东西。政府的财政非常重要，历史上的争论也是这么过来的，中国改革也是这么过来的，当年的财政分灶吃饭，这个痕迹在今天仍在，所以我希望大家关注《预算法》，争取这次修改能修改好一点。

冯兴元：政府是大家的政府，政府的产权是大家的产权，回归到个人产权，政府若这样的话应该是民办的政府。

毛寿龙：如果政府是民办的，财政肯定是多中心的，因为公共服务是多中心的，而且是民主的，《预算法》应该为财政民主提供比较好的基础。

网友1：您好，我是燕山大讲堂的网友。我想问的问题是，之前蔡定剑老师推动过参与式预算，这次《预算法》的稿子我没有看，不太了解，我想知道这次《预算法》中有没有涉及蔡定剑先生所推动的参与式预算。另外我比较关心的是，对整个国家的预算参与可能很难，但在社区、在村镇，作为一个代表有什么参与预算制定的规定或者办法？谢谢。

李炜光：蔡定剑老师是我的好朋友，逝世近两年了。公民参与式预算是蔡定剑老师生前极力推进的一件事，而且上海闵行区跟财政部科研所合作实验，效果还是不错的。但公民参与式预算的起源在巴西，是传到中国来的。地方很多官员想做一些事，特别是现在一些地方官员都经过高等教育，有的出国到哈佛培训，西方是怎么回事，民主宪政是怎么运作的也清楚。所以他们不管是处于政绩还是想做出一些事情都是可以的。推进公民参与预算和预算公开做了一些事，比如上海闵行、福建、浙江、焦作是非常好的一个开头，因为我们没有这样的传统，参与式预算又是从西方引进来的，半民间式的：地方政府支持，民间积极参与。南方一些省市已经取得了一些成效，没有持续性是因为地方官员换届，这是体制配合不力。如果民间实验比较成熟或者基层政府的实验比较成熟应该作为体制承认，上升到法律和规则，各地就可以有普遍意义的进行推广。但我们国家在这种体制上没有予以配合。两位老师都提到一个问题，公民参与预算，预算要公开，但财政体制必须要配合，参与预算实际上是民主决策的过程，这样我们的决策出来一个什么东西？这个桥是否应该修，路是否应该通，如果将财政资金都集中到中央，决定不了什么事情的话，这种预算公开，这种公民参与式预算实质价值就不大，而且很难具有持续性，特别是在没有法律保证的情况下。前几年的实验蛮有成效，但体制迟迟不动，特别是在这次《预算法》修改中见不到公民参与式预算的踪影，这是体制落后于实践的表现，辜负了蔡定剑老师的期望。谢谢！

冯兴元：参与式预算如果没有民主预算、民主财政打基础，可能就是一个装饰，但有装饰要比没有好。如果有民主财政再加上参与式预算那是锦上添花。

网友2：四位老师好！我的问题是基于判断，这个判断我不知道是否准确。今天听了四位老师的讨论，想到今年三、四月份国家《刑事诉讼法》的修订，若当时的场景和今天各位专家提的场景有一个对比的话，感觉《刑事诉讼法》在修订过程里专家参与、公民参与，虽然碰到了很多来自公检法的阻力，可比起今天要顺利一些。如果这个判断准确，我有一个比较困惑的地方：《刑事诉讼法》也是限制公检法的权力，特别是公安的权力，肯定要受到很多阻力，今天的《预算法》也在限制政府的权力，同样是两部法律，为什么前一部似乎相对顺利一些？现在的《预算法》修订又遇到这么大的困难，这背后的原因在哪里？

毛寿龙：我想做一个最简单的回答，《刑事诉讼法》毕竟涉及到个人的事，而且涉及到犯罪的事，相对来讲比较简单。对预算来讲，涉及到公共预算，涉及到国有企业、社会基金、社会保障预算，涉及到老百姓、政治体制、人代会职能等问题，而且这个法律是要实施的，不像《宪法》制定放在那儿就可以了。而这个东西一旦要实施就要搞清楚，一要照顾到理想，二要照顾到现在财政运作的稳定性，部门之间的财政关系不至于有重大问题。所以到底是按照理想模式制定一个《预算法》，还是以现实为基础对这些东西进行认可，比如财政专户问题，原来没有对它认可，但还是以理想的模式制定出来。包括债务问题，按理想来讲我们是最先进的，美国搞了多年《宪法》修正案，要搞一个财政预算平衡的条款，一直加不进去。到现在美国最保守的共和党人，也包括其它党人都不认为财政预算平衡是可以加到法律中的，但我们却有。可这一条是不切实际的，正式公布之前的草案已经把这条改掉了，但我们还是保留，保留完后很难落实说明是一个理想条款、道德条款，而非必须要求的条款。所以很多人说与其名不副实，还不如认可它的地方债务，然后进行规范。所以很多条文有重大争议，包括人民银行的经理国库的问题，要不要把财政资金全部放在国库，是不是放在商业银行更加有利于政策性的宏观调控，放在商业银行相当于国际存款，随时可以花，进退余地相对来讲比较大一些。因为有那么多的事情，使《预算法》谁都能提一些意见，理想、现实，每个人自己跟自己打架，最后要落实在法律上的的确确比较麻烦，所以从1995年修订到现在一直修订不下去，为什么？因为形势变化太快，法律制定面临很多公共性、常识性问题，但当时制定时总跟当时的具体问题联系在一起，每隔几年碰几个具体问题，这都是法律所想不到的。而大家也知道法律一旦定下来，要改变它很难，所以要慢慢来。

张曙光：我补充一点，《刑事诉讼法》牵扯到每个人的罪与非罪的问题，所以给你定罪你必然要争议，我没有这个罪给我定这个罪或者法律这一条可能牵扯到这个状况，所以人们关注。《预算法》是一个我有多少钱，纳税纳那么一点，所以它和人的关系不像《刑事诉讼法》那么直接相关，到底怎么定也说不清楚，所以大家不怎么关注，除了学者们讲讲，33万条意见我不知道有什么东西，但可以看这两个东西不一样，人们关注的程度是不一样的，所以才有最后的结果：《刑事诉讼法》不可能关起门起来，《预算法》可以关起门来修订，这可能是两部法的重要区别。

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