绩效预算（Performance Budgeting）的提出可以追溯到二十世纪之初，在20世纪60年代，绩效预算曾一度被人们放弃，而它的变形版本又在80年代重新出现。绩效预算不应被当作一种机械理性的系统、可以在充满竞争性需求的复杂环境下替代政治性的资源选择过程；相反，它为预算决策带来了更大的经济价值，是一种基于信息基础的资源分配管理过程，借助责任归属而保证政府的绩效，并通过灵活的权限下放和其他的激励来奖励良好的绩效，帮助决策者和公众了解对政府的投入所带来的利益，并由此做出明智的抉择。采纳绩效预算不仅将改变预算编制的形式和内容，而且还将改变政府预算的文化，从注重投入到注重成效。但是，这必须是一个渐进的过程，参与预算制定的各方就绩效预算的诸多问题提出看法、洽谈协商，并最终达成一致。
导言
绩效预算可称得上是个古老的概念，早在1907年就已出现，最早由纽约城市研究局提出，用于协助管理和调控（Shultze，1968年）。最原始的绩效预算概念在20世纪30年代被田纳西山谷管理署和美国农业部所采纳，并成为改善政府运营的最早的努力之一。绩效预算在美国全国推行是在1949年，当时胡佛委员会对在联邦政府范围内实施绩效预算的前景进行了评价（Burkhead，1956年；Lu，1998年，第151页；Schick，2003年）。1950年，杜鲁门总统向国会提交了以绩效为基础的预算案。
20世纪50年代，绩效预算改革的重点放在为绩效或工作负荷建立度量标准，并将它与成本相关联。1962年，绩效预算在整个联邦层面上付诸实施以前，被纳入了另一个重大的预算改革中 －项目预算（Program Budgeting），又称为“项目、规划和预算系统”（Program, Planning and Budgeting System (PPBS)）。由于绩效度量成为PPBS的重要组成部分，绩效预算作为项目预算的从属而“部分地”幸存下来。但是，尼克松政府在1969年放弃了这种做法。绩效预算在整个七十年代和八十年代的预算领域内都处于被忽视的地位，只是曾作为零基预算 （Zero-Based Budgeting）的组成部分而短暂抬头。20世纪90年代发生了两件大事，即1993年美国联邦政府绩效和成果法案（Government Performance and Results Act）的颁布实施以及那一年稍后出版的《国家绩效评论》 （National Performance Review），这两件事让绩效预算结束了“流放”生涯，冲上了预算改革的前沿阵地。1993年颁行的政府绩效和成果法案，其宗旨在于使联邦预算流程从投入导向型系统转为成效导向型系统，以此改善拨款决策，同时提高项目的效率和有效性。绩效预算还可以允许管理者在资源监督上享有很大程度的灵活性，同时又促使他们对各自计划的成效承担责任。这一次，绩效预算终于获得了前所未有的合法地位。这新一轮的绩效预算改革表明了美国联邦政府在应对财政压力及公民对改善服务质量的要求的大环境下，推行管理改革的决心，并为绩效预算实施提供了政治上的支持。（Pitsvada和LoStracco，2002年，第53-57页）。
新的绩效预算与既往努力的不同之处主要表现在三个方面。首先，早前的改革忽视了立法机关的参与，而新的绩效预算改革则纳入了政府各个方面的人员, 就组织目标、使命和绩效度量等问题进行持续沟通。其次，新的绩效预算给与管理者更多的权限，并将决策进行分权。经过授权的管理者在预算、采购和人事管理上有更大的话语权。管理者必须对服务成效而不是管理过程和规定负责。第三，新的绩效预算试图对政府工作的成效（outcome）而不是工作负荷 (outputs) 进行度量（Kettl，1994年；Melkers和Willoughby，1998年；Mikesell，1995年；Wang，1999年）。
绩效预算这一概念在时隔半个世纪后再次出现，这一事实本身就意味着预算改革在这段时间内并未取得很大进步。传统预算，即根据政府组织运转所需的每个事项（例如人事、物资、差旅和住宿等）分配资源，它仍然在公共预算领域内占有举足轻重的地位。那么新的绩效预算改革能否为僵化的政府预算领域带来革命性的变化呢？
本文试图对下列问题给出答案：（1）我们所说的“绩效预算”是什么意思？（2）我们应对绩效预算改革抱有哪些切实可行的期望？（3）我们为什么要采取绩效预算？（4）绩效预算系统中包含哪些关键性要素？（5）目前各个国家的绩效预算改革的现状如何？（6）绩效预算改革赖以持续的必备条件有哪些？
因此，本文将深入探讨绩效预算的概念和实践。具体而言，它将探究绩效预算的理论根源，然后在已有理解的基础上对其概念进行清楚的界定。然后本文将点明实行绩效预算的好处，并且由此明确对绩效预算改革的现实期望。本文的第四部分将对绩效预算系统的关键性要素进行分析。第五部分回顾并比较一些国家绩效预算的实施情况。最后一部分对成功实施绩效预算系统的必要条件进行总结。
一、什么是绩效预算
首先澄清什么是绩效预算，这一点很有必要。在实践中，几乎每一个将绩效信息纳入预算考量的政府都声称自己所执行的就是绩效预算。然而在目前的文献资料中，还没有一致公认的定义。Schick（2003）将绩效预算宽泛地定义为“任何一种表达‘特定政府机构用所得到的拨款做了哪些事情或希望做哪些事’等信息的预算，”严格定义为“明确地将每一项资源的增加与产出/其他成效的增长相联系的预算” （第100-101页）。Willoughby和Melkers（2000年）将绩效预算定义为“要求对政府机构的使命、目的和目标战进行略性规划，是一个采用可量化数据，提供项目结果有意义的信息的过程。”（第105页）。
简单地说，绩效预算就是指将投入与成效相联系的预算编制系统。由于各种绩效预算系统在预算的过程中如何使用绩效信息不尽相同，本文将绩效预算大致分为四类：1) 报告型绩效预算（Performance Reported Budgeting）－ 它的意思是，绩效信息包含在预算文件中，但并不作为分配预算资源的考虑因素（例如美国的大多数地方政府）；2) 知晓型绩效预算（Performance Informed Budgeting）－ 它是指在确定预算的过程中考虑到项目的绩效信息，但实际决策中这些信息仅作为次要考虑因素（例如俄勒冈州政府）；3) 决策型绩效预算（Performance Based Budgeting）－ 它的意思是在资源分配中，绩效信息与其它因素一并发挥着重要作用（例如新西兰政府以产出为基础的预算编制）；4）理论型绩效预算（Performance Determined Budgeting）－ 它意味着资源分配直接而明确地与绩效相联系。
在实践中，人们对绩效预算改革往往抱有不切实际的期望，认为可以通过在资源分配和预算成果两者之间建立直接而明确的关联，从而来创建更好的预算方案 － 这也就是本文所指的“理论型绩效预算” （Broom，1995年；Martin，1997年）。这种期望背后的理念是：如果一个混乱而富有政治色彩的过程中能够被注入“理性”因素，那么优化的资源分配将能够产生更为有效高效的支出（Willoughby，2004年，第23页）。由于受到这个理想化定义的影响，我们就能解释为何许多学者对于绩效预算实践抱持悲观态度（Kelly，2003年；Lu，1998年；Pitsvada和LoStracco，2002年）：因为在实践中，绩效和资源分配两者之间几乎从未建立过任何直接联系； 虽然传统预算加入了绩效预算某些要素的“点缀”，但是无论在市民听证会还是在参议院里，逐项确立开支的传统预算仍然在预算讨论中占据着主导地位。“传统预算仍然是政府预算编制的主导形式：同样，预算编制过程中对前一年的分配进行增量调整（基数法）也仍是主导方式”（Kelly，2003年，第309页）。
从另一个角度来讲，将资源分配与绩效直接明确联系起来的理想化理性模式在概念上是讲不通的，在实践中也不可行。理性分析和量化数据从未强大到足以替代人们的政治权衡和价值评判。直到目前为止，本文作者也不知道有任何“理论型绩效预算”在现实生活中得到了实践。下个章节会对该观点做更详细的阐述。
二、 我们应该对绩效预算改革抱有哪些合理的期望
在回答这个问题之前，我们要首先看看绩效预算的理论根源。这一概念可以追溯到20世纪40年代，当时公共领域的从业者和学者都在寻求一种预算程序来代替投入导向型预算编制。Key（1940年）提出了一个关于预算编制的基本问题：我们应该以什么为基，决定将特定数量的资金划拨给活动甲而不是活动乙呢？预算编制方面的理论专家分成了两个不同流派。其中一个学派以Wildavsky为代表，认为政府预算编制就是一场政治博弈，参与者总是试图使自身的利益实现最大化，国家政策的制定（预算是重要的组成部分）靠的是议价和谈判，而不是运用科学（Wildavsky，1961年和1979年）。Wildavsky（1961年）主张，任何试图仅对预算进行改革却不触动其所处政治体系的努力是注定要失败的。
相比之下，“规范主义”预算编制理论则认为，应当用经济价值来判断政府项目成功与否，因为资源相对于需求总是稀缺的，因此制定资源分配决策必须以政府项目的效率和有效性为基础。Lewis（1952年）断言，科学方法可以被用于决定如何分配资源。具体来说，他建议找出两个竞争性计划之间的共同基础，并借助边际效用理论来决定资源的最佳使用。Lewis认为，之所以我们无法做出理性的资源分配觉此，问题在于我们缺乏事实的支撑，理性和科学才能产生最佳的决策。这一理论为绩效预算打下了基础。
本文认为，资源分配与绩效两者之间的联系未必“要么包打天下，要么一无所是”。绩效和预算分配之间一一对应的直接联系（也就是“理论型绩效预算”）既不可能，也无必要。“理论型绩效预算”行不通，因为追求理性的努力往往忽视了政府预算编制的政治本质。预算编制是一个不断演进的过程，来自社会各界的预算参与者每年一次或每两年一次对预算计划进行考察，而一项最终确定的预算则代表着参与者信息的交互关系达到顶峰（Rubin，2000年）。预算编制的政治属性决定了决策者不可能用只是采用理性数据来分配资源，因此换句话讲寻求理性和科学的预算编制方式其本身就是反理性的（Wildavsky，1979年）。Kelly（2003年）对20世纪政府预算编制改革进行了评价，并得出结论：绩效预算就像早期的创新努力（其中包括项目-计划-预算编制系统（PPBS）、目标管理（MBO）以及零基预算（ZBB））一样，都属于过程导向型，而且“对于将政治因素排除在政府预算编制之外的承诺，最终达到的效果只不过对传统预算修修补补而已。”（Kelly，2003年，第310页）。
但是，从另一个角度看，预算编制未必是纯政治性的，也可以包含某些理性因素。在绩效数据的武装之下，政策制定者除了价值评判、谈判、利益妥协之外，也能利用这些绩效信息进行更为明智的预算决策。
因此，鉴于预算编制过程的政治特性以及绩效信息本身的不充分性，将绩效作为资源分配重要考虑因素之一的“决策型绩效预算（Performance Based Budgeting）”成了在决策过程中体现理性主义精神的最佳形式，而且在实践中是可行的。即便在绩效信息不尽如人意的情况下，获得少许关于绩效的信息都可能给预算决策带来指导和更多的信心。
三、 为何要采纳绩效预算：为预算管理注入理性因子
先前的讨论认为在理论上，绩效和预算两者之间的直接联系既不理性，也无必要。实证研究证明，绩效预算无法实现绩效和资源分配的直接关联（Flowers等，1999年；Kristensen等，2002年；OECD， 2004年；Rivenbark和Kelly，2000年;Wang，2000年）。所以真正困扰政府预算学者和从业者的问题是：有必要推行绩效预算改革吗？绩效预算改革是否能给预算管理实践带来积极影响？ 尽管目前绩效预算创新努力在改善资源分配水平方面仍然不太成功，但这项改革的确能够在效率和有效性方面改善政府管理、提高透明度和责任归属、促进政府内部和外部的预算参与者之间更有效地沟通、并培育信息更为全面的预算决策过程。
1. 改善政府管理。
绩效预算改革能够帮助项目管理者们明确组织的目标／努力方向、监督政府项目的绩效、更好地了解关于项目结构和运作的问题，同时为将来做好打算、改善内部控制，并就项目成果进行沟通。Wang（2000年）对来自205个美国地方政府的调查反馈进行了分析，发现其中70.6％的被访者认为，绩效度量能够更好地确定服务效率的高下；65.1％的人相信绩效度量能够更好地明确服务的有效性；另有65.4％的人认为，绩效度量能够更好地考察项目绩效的责任归属（Wang，2000年，第116页）。
2. 提高透明度和责任归属。
绩效预算将资源投入和政府行为的产出和效果联系起来，大大提高了政府运作的透明性。不仅政府内部的管理者能够清楚了解其工作的优劣，而且年度的政府绩效报告成为市民评价和监督政府的一个有效渠道。绩效预算还把责任关系明晰化，赋予了项目管理者更大的权限，但同时要求其为项目的执行结果负责。这不同于传统预算，人们只看到了政府人员工资、办公用品等等的细节支出，看不出政府到底干了什么，干的结果如何。绩效预算下可以清楚了解某个服务项目总共投入了多少，产生的绩效如何，这个项目由谁/部门负责。
3. 改善政府内部和外部预算参与者之间的沟通 。
绩效预算明确规定了项目的目的／目标，并确立绩效目标，让政府机构及其雇员更好地理解对他们工作绩效的期望。它帮助政府管理者们更有效地就自己的活动与高级行政官员、立法机构成员以及公众进行沟通。公众总是会不断地要求政府做得更多、花得更少，当前预算改革中一项重要的突击努力就是建立预算陈述制度，改善政府和公众之间的沟通。与传统预算相比，绩效预算对每一项政府项目、绩效度量和预算信息都给出描述，让普通公众都能够获得这些信息，因而有助于政府管理者们将关于预算和主要政府活动的信息发布给公众，并赢得公众对政府工作的理解和支持。
4. 信息更为全面的预算决策。
绩效预算本身并不会实现决策过程的合理化和变革，但它一定会增加预算审议的理性。在下列情况中，绩效信息可以在资源分配中扮演积极角色：
（1）绩效信息为资源再分配提供佐证；
（2）讨论的焦点从支出条目变为政府机构、政府项目的目标和绩效；
（3）对新增项目的考量及对现有项目拨款增减的决策；
（4）为立法机构的预算决策过程提供有用的参考信息。
从实证分析来看，绩效预算确实带来了许多正面的意义。Willoughby和Melkers （2000年）进行过一项针对美国预算官员的调查，研究预算制订者们对绩效预算改革在缩减开支方面的有效性、改善政府项目的有效性、预算决策、政府机构与立法机构之间的协调、影响拨款多少以及绩效预算在安抚公众方面的效用表现等问题上的主观认知。表2概括了他们的主要发现。总而言之，预算制订者认为，绩效预算至少在改善政府项目成效、政府决策过程以及政府机构与立法机构之间的协作等方面产生了“某种程度的效果”。但是，预算制订者认为绩效预算在压缩重复性服务以及影响成本节约等方面并不那么有效，在安抚公众以及改善拨款多少上“没有效果”。
表1 绩效预算编制的成就
绩效预算的有效性 样本平均值*
改善政府机构项目的有效性 2.17
改善政府决策过程 2.16
改善政府机构和立法机构之间的协调 2.00
压缩重复性服务 1.79
影响成本节约 1.75
安抚公众 1.62
调整拨款多少 1.54
*数值标度: 1=根本无效；2=产生了某种效果；3=有效；4=非常有效。
来源: 改编自Willoughby 和Melkers （2000）。
四、绩效预算的关键性元素
绩效预算不止是把预算的形式从投入转换成成果导向型结构。单纯改变预算的编制形式不会改变预算的结果、预算过程或者管理者的行为。一个有效的绩效预算系统高度依赖于绩效度量和报告、战略规划以及绩效管理等重要因素。战略规划界定出需要度量的绩效；绩效度量和管理是绩效预算系统存在的必要前提，它为预算编制提供有效可靠的绩效信息和绩效监督，从而使得预算分配决策更合理化。
与传统预算相比，绩效预算强调产出和结果，而不是投入 。传统预算规定严格的程序（procedural rules），旨在实现对公共支出的绝对控制，并确保安全而公正地分配公共资源。然而，严密的预算管理过程在杜绝了盗窃和渎职行为的同时，却忽视了管理灵活性和预期结果的达成。21世纪的信息技术让投入的控制变得更加容易，人们希望更多地了解政府在将纳税人钱财转换为公共服务的方面表现如何。因此，政府管理者们应当摆脱规章制度的桎梏，并且得到更大的管理自主权，作为交换，他们也要对自己的工作成果负责。从传统预算向绩效预算的转型过程一般分为下面几个步骤：项目预算编制、绩效度量和报告、绩效管理，以及最终的绩效预算系统的实现。
1. 预算基本单位从具体支出条目变为政府活动项目。
项目预算将资源分配的单位从传统的行政和经济支出分类转向了政府项目，用以服务于政府的战略目标。分析的基本单位是项目，它是“为了实现一系列目的和目标而进行的一组活动和预期的成果， 用来实现某些特定的目标”。因此，项目可以是一个可以接受立法机构拨款的部门、厅局、处室或者其它运营机构（McGill，2001年，第380页）。实际上如果缺乏项目结构，就不可能将产出与投入成本相联系，也就不可能对政府活动的效率和绩效进行评估。项目预算编制还能促使项目管理者们寻求成本效用更高的创新性途径来实现所期望的成果。
2. 绩效度量和报告。
绩效预算系统的开端应当是绩效报告／管理系统，它能够增加实施绩效预算的成功机会。由于绩效报告和管理并不会在很大程度上对预算资源进行再分配，这方面的改革并不会立即引发政府管理者的危机感或排斥态度。绩效度量和报告系统的建设提供了一种渠道，方便政府官员就项目目标达成一致、对绩效度量的选择进行讨论和妥协、解决他们自己的问题和所关注的事宜，并减少他们对于绩效预算的恐惧和误解。立法机构的和政府高级官员就组织目的和相关绩效度量达成一致，这一点对绩效预算系统的有效实施是很必要的。
根据1996年夏天对佛罗里达州Dade、Broward和Palm Beach郡等地若干个人口超过2500的自治市政府官员进行的一项调查, Wang（1999年）发现其中93％的被访者都认为, 对于他们的城市而言，绩效报告／管理比绩效预算编制更为重要（第543页）。在将资源与成效相关联之前，政府需要系统地采集与成本和绩效有关的可靠、一致、完整且可比较的信息。绩效度量系统可用于政府报告、管理和预算编制（CBO，1993年）。绩效度量常常成为绩效预算改革中的一个薄弱环节。它要求公务员考虑到公共服务项目的成效，而这种新观念需要很多年才可以建立。毫无疑问，绩效度量系统的构建是一个相当耗费时间的部分，或许要若干年才能完成。
绩效预算系统要求的绩效度量是多方位的（McGill，2001年；Wang，1999年） ，例如投入、产出（所提供货物与服务的质和量），效率（产出的单位成本）、服务质量（例如及时性、可获得性、礼貌、精确性以及满意度等）和结果（在实现项目目标方面的进展）。不同的度量对预算实施的不同方面进行评估。使用一套指标而不是单一指标，其原因就在于公共产品与服务在投入、过程和成果之间的不确定且不易分辨的关系，这是政府活动与生俱来的一种特性。换言之，一个政府项目的产出不能仅根据已知的投入进行精确地预测；与政府项目相关的结果或服务质量也不能仅凭其产出而推断。因此，为了了解和更有效地管理政府活动，我们必须采用多方位的绩效度量指标。
绩效度量系统的构建是不可能一蹴而就的。一般而言，最初可对投入和产出／工作量进行衡量（例如人员投入和所提供服务的数量）进行测评。接着可以开发衡量效率和服务质量的指标。在这个过程中，人们将学习如何思考自己活动的成果和长期结果。
投入指标用于度量职员、办公用品、设备、车辆、办公场所、管理技能和时间以及支付给承包商、用于提供与项目有关产品或服务的资金等，例如每年用于铺设公路路面的资金。
产出指标度量项目或政府机构直接创造的产品，例如已铺设的行车道里程。
效率指标，或称为单位成本，用来度量某项目使用资源提供公共产品和服务的效率有多高，例如每铺设一英里行车道所花费的成本。
服务质量指标对服务提供过程本身进行测试，例如它的精确性、及时性、可获得性、礼貌以及客户满意度。范例：有效的路面翻修周期。
结果指标评价一项计划在多大程度上实现了其自身目的、达到了绩效目标，或满足了客户的要求。此类度量的范例之一就是：公路行车是否变得更加安全。
政府可以在预算的不同阶段使用绩效度量。在预算准备阶段，预算编制指令中可以包含绩效指标，旨在表明所期望的绩效水平；而各个服务机构可以使用绩效指标来衡量它们过去的成就，并以此帮助他们进行预算估测和申请。在预算立法中，立法者能够利用绩效信息来明确期望的服务质量和数量，并帮助自己进行资源分配决策；绩效度量还能够促进居民和政府两者间的沟通，并让居民参与到预算决策的过程中。在预算执行过程中，管理者们可以使用绩效指标来明晰管理目标，监督这些目标的实现，发现操作中存在的问题，并提供解决方案。特别值得一提的是，统一的绩效信息为政府管理者们提供了一个跨越时间和辖区进行绩效对比的标准。在预算评估和审计阶段，绩效指标在政府计划效率和有效性测评方面也将扮演重要角色（Wang，2000年，第104-105页）。
3 .绩效管理。
绩效管理是绩效预算改革取得成功的必备条件。一个不以成效为管理目的的政府也不会以成效为目的进行预算分配。除非将绩效预算置入一个十分注重成效的管理框架中，否则它将无法获得成功。Schick（2003年）评论道，绩效预算的持续实施总是伴随着政府管理的转型，并得到后者的巩固和加强。
当绩效信息被用于强化政府管理时，绩效管理逐步形成了。绩效管理系统协助管理者们建立管理目标、监督运作、找出问题，并拿出提供服务的方案（Poister，1995年）。绩效管理是自20世纪80年代以来新一轮政府管理创新活动的重要组成部分，主要寻求提高公共部门的绩效。这一改革曾经被贴上各种不同的标签，John J. DiIulio 称其为“解除管制的政府”， David Osborne和Ted Gaebler 称其为“改弦更张的政府”和“创业型政府”，Christopher Pollitt 称之为公共部门“管理主义”，而Christopher Hood 则将它称为“新政府管理”。Donald Kettl（2000年）将绩效管理战略分为两大类，其中一类依赖于类似市场的框架；而另一类则依赖于管理规范和能力。第一类战略也称作“迫使管理者们进行管理”，借助的是契约和外部激励；例如新西兰和英国。后一类也称作“允许管理者们进行管理”，在澳大利亚和瑞典得到推行。这两类战略在设计上都是为了向政府管理者们提供改善绩效所需的灵活性，两者之间的重要区别在于信任和激励机制。首先，“允许管理者们进行管理”战略是以下面的假定为基础：公务员很有智慧，他们对组织所面临的问题有更好的理解，而且他们能够采取有效行动来解决问题。相比之下，“迫使管理者们进行管理”战略则强调市场的优越性而不是信任公务员。它们不仅不依赖公务员做出决策，反而寻求通过契约形式将公共服务转包出去，或者使更多的政府功能实现私有化。其次，两种方式在如何回报公务员这个问题上各持一辞。 在“迫使管理者们进行管理”战略下，如果组织实现了绩效目标，那么以绩效为基础的契约就会用货币形式回报首席行政官员。“允许管理者们进行管理”模式认为公务员在提供社会服务中得到回报，不是物质利益所能替代的。
4. 战略规划。
用战略框架为绩效预算提供前提条件，其必要性是显而易见的。战略规划是“一份长期政策规划，明晰了一条从现在通向未来愿景的途径……它确立了政府机构的任务、目的、基于结果的目标和战略，并由此产生按政策优先排序的资源分配”。Willoughby and Melkers (2000)调查的四个州中，有三个州（亚利桑那、德克萨斯和弗吉尼亚）的预算制订者认为，绩效预算在两年一次的预算周期下效果更好。毫无疑问，这种两年周期为绩效预算系统的战略规划部分做出了贡献（Willoughby和Melkers，2000年，第119页）。
五、绩效预算的推行 – 现实实施的多样性
绩效预算的试验和经验是多种多样的。美国政府作为绩效预算概念和实践的发源地，实施绩效导向型资源分配已经有数十年历史。随着1993年美国联邦政府绩效和成果法案的通过，新绩效预算的实施被提高到联邦层面。许多州和地方政府也采纳了绩效预算系统。其它国家的政府，例如澳大利亚、英国、荷兰和新西兰，也开始了这方面的努力（Adnum，1993年；Andrews和Shah，即将出版；Goldman和Brashares，1991；Lu ，1998年；Mascarenhas，1996年；Ryan，1993年；Schick，1990年；Sorber，1993年）。
1. 美国联邦政府（绩效度量和管理；绩效信息没有用于预算分配）。
2002财政年度，预算和绩效的联系作为总统管理日程（President’s Management Agenda）的五项优先事宜之一，“政府应当是成果导向型的，就是以绩效为指引而不是以过程为指引。现在，每一项政府项目都必须以‘非成功即失败’来判断…不能达成目的的政府行为必须进行改革，或者干脆终止” （OMB，2002年）。2003财政年度，布什政府要求政府机构有选择地对一些项目使用基于绩效的预算编制。
美国联邦政府机构一直十分努力地满足立法机构的要求，在预算请求和预期绩效成果之间建立更直接的关联。过去几年中，联邦政府机构取得了一些进展（GAO，2002年）。正如右图所示，不能在规划和预算方案之间建立关联的政府机构（A组）数目在下降；已经建立上述关联，但没有体现资金供给信息的政府机构（B组）数目也在减少；而表现出上述关联，同时体现出资金供给信息，却没有体现资金如何从预算申请中得出来的政府机构（C组）也大体呈下降趋势。四年期间，越来越多的政府机构在他们的绩效规划和预算方案之间建立了关联（D组），并将这种关联反应在预算中。2002财政年度，大约72% 的政府机构建立了上述关联，相比之下，1999年这一比例仅为40% 。
然而总的来说，美国联邦政府绩效预算编制改革的经验是令人失望的。有证据表明，美国联邦政府绩效和成果法案的前进步伐已经停顿。项目管理中使用绩效信息的进展相对有限，而政府机构建立注重成效的组织文化的努力也日渐衰微（OMB，2001年，第27页）。到2000年3月底，政府机构在花费了大量时间和精力之后，终于按照1993年法案要求提供了第一份年度绩效报告，但这份报告几乎没有得到公开宣传，因为政客们对它的兴趣已经锐减。绩效改革几乎被它自己所产生的一大堆文件所埋葬。例如农业部门的战略规划长达500多页，而它的绩效规划又是500多页，接下来是380页的绩效报告。与此同时，审计总署撰写了200多种与1993美国联邦政府绩效和成果法案有关的出版物。据联办预算与管理办公室（Office of Management and Budget）透露，1998年没有任何一家政府机构愿意参与绩效预算编制的试点。仅有五家规模不等的政府机构同意在2001财政年度进行尝试（Pitsvada和LoStracco,2002年，第60-61页）。
国会也没有改变他们关于资金如何划拨的观点。过去许多年来传统预算下所要求的细节汇报现在仍然是必须的，外加连篇累牍有关1993法案的资料。综合型立法法案（omnibus legislation）陡增，人们在最后关头的谈判中才决定应该将哪些实质性条款加入法案，所以绩效预算带来的信息影响甚魏，在某种程度上只不过是时间和资源上的浪费罢了（Pitsvada和LoStracco，2002年）。
虽然绩效预算在资源分配方面的积极影响有限，推行绩效预算编制的努力的确为建立更好的会计核算系统做出了贡献，它对采集绩效度量以及确定管理所需的结果信息等方面都有所帮助。尽管绩效数据的真实性和可靠性仍然是个棘手的问题，但这对联邦政府而言的确是具有积极意义的一步。
总而言之，美国联邦政府仍在绩效管理的尝试阶段，试图利用绩效信息来提高管理效率。预算文件虽然加入了绩效信息，但实际上并没有纳入预算参与者的考量和决策过程。因此，美国联邦政府成为“报告型绩效预算”系统的范例。
2. 主要发达国家的联邦（中央）政府。
过去30年间，大多数发达国家的政府预算实践发生了巨大变化。25年来，大多数经合组织（OECD） 成员国家的公共部门预算编制和管理重心已经从投入转向产出。20世纪80年代后期，澳大利亚和新西兰率先开始了目前正在进行中的一轮绩效管理和／或预算改革，90年代前期和中期，加拿大、丹麦、芬兰、法国、荷兰、瑞典、英国和美国开始步其后尘。从90年代后期到21世纪初期，奥地利、德国和瑞士也加入队伍，并引进了此类改革的不同版本（OECD，2004年）。大多数中央预算编制和管理机构认为，这种转型改善了管理质量并提高了政府活动的有效性和效率（Kristensen等，2002年，第7页）。
到目前为止，OECD国家政府的绩效预算改革主要在预算文件和／或年度报告中一并提供财务信息和绩效信息，即本文称之为“报告型绩效预算”。实践证明，有时候连做到这一点都是极具挑战性的，例如如何用恰当的形式在适宜的预算和会计文件中纳入有意义的绩效信息（Perrin，2002年）。
总体而言，OECD 国家在实施绩效管理方面的进步比绩效预算编制更为明显。绩效管理系统涵盖了目标设定和报告以及此后它们在政府部门和机构内部决策过程中的应用。根据来自OECD／世界银行预算实践和流程数据库的2003年数据（OECD/World Bank Budget Practices and Procedures Database），在67％的国家，有关政府部门或部门负责人正式承担着设定绩效目标的职责；在56％的国家，有关政府部门不断根据既定目标，对绩效进行监督；在63％的国家，部分或大多数对政府项目监测的结果被列入系统化的年度报告中；在接近一半的国家，绩效成果信息被用于政府机构和部门内部设定项目优先顺序和分配资源。在不同国家，实施绩效管理的政府计划及机构的数目不尽相同。澳大利亚、荷兰、新西兰、挪威和美国已经采取了全面方式，绩效管理几乎涵盖了所有的政府机构，而在加拿大、比利时和德国，大约只有四分之一的政府机构如此。
即便在OECD成员国家中，绩效预算系统的状况也是千差万别。
澳大利亚实行的是知晓型绩效预算系统，绩效信息广泛用于预算决策，评估结果则用于支持新的提案和财政节约；
加拿大或多或少建立起了一套报告型绩效预算系统 - 绩效度量能够影响预算决策，但议员在决策中使用绩效信息的情况却并不普遍；
丹麦 正在努力通过年度报告制度来改善预算过程中对绩效信息的使用，这是一个典型的报告型绩效预算系统；
芬兰-- 绩效管理和预算过程之间存在密切的关系，而预算提案也与绩效目标相关联：
法国 目前正在对预算文件的核心内容进行重构，力求更好反映结果和目标产出的信息；
荷兰 -- 绩效度量是预算过程的有机组成部分，并为预算决策提供信息；
新西兰 -- 这个国家基于产出的预算编制十分有名，其中绩效度量通过采购协议和产出预算编制，直接与预算过程相关联。预算编制基于产出而不是投入，其目标在于尽可能紧密地使资源分配与绩效相联系；
瑞典 -- 绩效信息的报告与预算过程密切关联，并在这一过程中为预算决策提供信息。但是，只有在大学教育领域，预算拨款才与绩效直接关联，例如以通过考试或完成学业的学生数目为基础；
英国 – 政府部门在预算过程中运用绩效信息来设定和评估预算方案。
在大多数OECD国家，例如丹麦、法国、冰岛、挪威和瑞典，都在相当高的程度上强调对活动和产出的监督。相比之下，澳大利亚、美国和英国至少在某种程度上积极地监督产出，同时评估结果（Perrin，2002年）。澳大利亚、荷兰和新西兰已经开始注重产出，并正在向结果方式转型（OECD，2004年）。在澳大利亚和荷兰，主要预算和会计核算文件正以结果为中心进行重构，与此同时它们还计划将预算的决策讨论转换成以项目和绩效为核心。在新西兰，由于预算是围绕产出构建的，他们已经开始着手更好地将结果信息整合到预算和管理过程中，如果人们认为某些结果属于可控范围，而且可以获得相应的绩效信息，则要求相关的政府机构管理者对这些结果负责（Kristensen等，2002年，第17-18页）。
3. 美国各州政府。
虽然目前绩效预算概念的界定不尽如人意，但是它仍然富有活力，并且至少在美国的几个州政府得到了应用。20世纪90年代，许多地方政府和州政府积极开始了新一轮绩效预算改革（Flowers等，1999年，第618页）。在州一级府政，除了三个州（阿肯色、马萨诸塞和纽约）外的其余各州都要求采用基于绩效的预算编制。在这47个州中，有31个已经通过立法，规定必须执行绩效预算，另外16个州也已经开始通过预算纲领或指令启动这项改革（Willoughby 和Melkers，2000年，第1006页）。但是，各州政府的绩效预算努力在实施时间安排以及贯彻的全面程度上都有很大差异。
许多州政府和地方政府都在它们的预算文件中报告了绩效信息（Broom，1995年；Melkers和Willoughby，1998年；Tigue和Strachota，1994年；Wang，1999年）。一些州政府建立绩效预算系统并非为了他们所声明目的 － 改革预算拨款。例如，在缅因州，2002年–2003年预算系统要求的预期成果被“不断地向所有相关政府机构传达，以确保责任归属、改善服务提供、宣传政府机构为所投入资金而做出的努力，并让公民了解他们缴纳的税金是如何支配的。” 在威斯康星州，政府对成果与预算的整合表达了一种“平衡的看法”，即绩效度量“仅仅是决策者在评估预算请求时所考量的信息之一。这些数据应当促使决策者质疑特定政府项目的运营状况，并将更多的注意力放在成果上。” （Willoughby，2004年）
根据1997年对美国各州绩效预算的一项调查，29个州的预算制订者认为他们所在的州已经实施了绩效预算，而另外9个州则不那么认为（Willoughby和Melkers，2000年，第109-110页）。然而，这项调查未能揭示出全部的真相，其原因就在于对绩效预算的不同认知和个人判断。一般来说，人们在绩效预算改革对于预算决策的效果上总是持否定态度。绩效信息并未被普遍用于成本压缩或项目裁撤，或者调整开支水平，当然这也是不可能立即实现的。这一点截至目前为止绝大多数研究发现不谋而合：绩效预算的创新活动对改善管理的效果要强于它对改善预算决策的效果。Hager（2001年）发现，传统预算编制仍是美国27个州的主导预算方式，另有10个州采用“项目预算编制”这种混合形式（也就是传统预算编制与项目预算和／或绩效度量的结合），而只有德克萨斯州和密歇根州的预算决策在某种程度上使用了绩效信息。在美国各州中，德克萨斯州堪称先锋，采纳了战略规划、绩效预算编制以及绩效监督系统，旨在向政策制定者提供工具，让他们得以更好地理解怎样才能更加高效而有效地使用公共资金。行政部门的预算制订者们宣称，自1991年以来经过10年基于绩效的预算改革，绩效预算已经在改善拨款水平上显出了效果（Willoughby和Melkers，2000年）。
尽管各州的绩效预算创新活动在改善拨款水平上的收效不大，但这些努力已经催生了某些组织机构上的变化，并使预算决策过程因此受益，特别是提高了政府项目和政府决策过程的有效性，并增强预算参与者与利害相关者之间的沟通；同时由于政府运作成果变得有据可查，公众可以在更具实质性的层面上理解这些成果。另一方面人们认识到，各州对于度量在预算编制决策上的有用性及其对分配结果的影响并不十分确定。早前的调查研究表明，行政机构和立法机构的预算官员中约有三分之一认为他们基于绩效的预算系统对于改善决策过程是“有效”或者“非常有效”的。对于改善拨款水平，德克萨斯州和弗吉尼亚州的预算制订者们认为上述方法同样有效。此外，人们对实施绩效度量体系带来的积极影响十分有信心。作为例证，州一级预算制订者中有85％表示相信，推行与绩效有关的改革总比什么都不做要好。（Willoughby，2004年，第38页）。
4. 美国地方政府。
最近一段时间绝大部分关于绩效预算的研究重点放在了联邦政府和各州政府上，对于地方政府的关注较少。20世纪90年代，许多地方政府已经推行了管理和预算编制改革（Cigler，1995年）。很明显，绩效预算的创新努力被更多的人当成了一种在政府利害相关者之间划分责任归属的工具和作为服务监督和评估的管理工具，而不是改善预算决策过程的途径。绩效数据被用于改善项目效率和有效性、强化政府责任归属和执政透明度、与公民沟通信息，以及在某种程度上为预算决策过程提供信息。绩效和预算的联系在地方政府的层面上很少见，传统预算编制仍然是主导预算方式。某些形式的混合型预算，通常表现为用绩效信息对传统预算加以点缀，也就是我们所说的“报告型绩效预算”，这个很是流行。
实证分析证明了上述观察。Wang（2000年）通过对全美国人口超过50,000的郡政府进行的一项调查肯定了这种看法。对美国南部五个相邻州（阿拉巴马、佐治亚、北卡罗来纳、南卡罗来纳和田纳西）人口25,000 至75,000的自治市的财政主管进行的调查表明，绩效度量的采集和和报告相当普及，但绩效数据并没有通过任何有意义的方式纳入城市的预算过程。传统预算仍然是最普遍使用的预算方式（57.5％）。其余城市大都使用一些混合型预算形式，典型的做法是传统预算附加绩效信息。在预算准备阶段要借助此前一年的支出情况（70％的被访者认为这一点“非常重要”）。在方案提报阶段，各部门上报的绩效信息被附加在其中，作为注解，更为了满足专业预算编制组织所颁布的规范要求（Rivenbark和Kelly 2000年，第74页）。Wang（1999年）1996年夏天对佛罗里达州Dade、Broward和Palm Beach郡一些人口超过2500的自治市地方政府官员进行了一项调查。所有被调查的五个城市都上报了绩效度量，但毫不意外的是，它们中没有一个考虑过在进行资源分配决策过程中使用这些绩效度量信息。一些人认为预算决策是“政治性”的，而绩效信息只有在与政策制定者的政治日程“合拍”时才会有用。也有人对因为使用不可靠的绩效信息而导致预算资源分配不公的问题表示担心（Wang，1999年，第542页）。
5.部分发展中国家推行绩效预算编制的情况。
尽管富裕和贫穷国家都采取相似的预算体制，但它们产生的预算行为和结果却千差万别。财富对资源盈余的产生至关重要，而可预测性的资源盈余又为年度预算这种有意义的资源分配工具提供了坚实的基础。财力不足让政府无力应对无处不在又反复发生的不确定性事件，例如骚乱、通货膨胀、国际商品价格波动等等。作为后果，由于环境不稳定，政府行政行为也相应地变得难以捉摸而不可预测。
贫穷国家政府行为的飘忽不定也清晰地反映在它们的预算过程中。借助来自许多不同国家的数据，Caiden和Wildavsky（1990）指出，这些国家存在普遍的预算重置，不断地重新划拨资金，以及强势部门建立自治资金（类似于小金库 － 译者注）的趋势。预算方案并非政府来年计划的真实而全面的陈述。一年到头不断修改预算的行为称为“重复性预算编制”。
实行基于绩效的预算编制的发展中国家仍然凤毛麟角。一方面，贫穷国家重复性预算编制的痼疾横行，预算编制并没有真正发挥作用，更谈不上绩效预算编制了。另一方面，许多国家依赖于传统预算编制来强化财政控制。当盗窃和腐败仍然是人们所关心的主要问题时，很少有国家会热衷于将控制权下放给实际管理者们自行掌握。
英国海外发展研究所（Overseas Development Institute）在2002年完成了一项关于 7个国家结果导向型公共支出管理的研究。表8简要列出了他们关于预算改革的主要发现。毫不意外的是，这些国家中大多数仍然在沿用传统预算编制。玻利维亚和布基纳法索甚至不能确保定期、可预测地向财政支出部门发放已列入预算的款项。发放资金的时间往往集中在财政年度末时。坦桑尼亚和乌干达能够可预测的发放财政资金，采取了某种形式的项目预算编制。这两个国家的政府机构和部门有义务系统性地报告它们在各自领域的绩效，而且绩效预算也在某种程度上进行着试点。玻利维亚雄心勃勃的努力并不如人们预期的那样有效。
在减贫工作的主要领域 – 教育、医疗卫生、运输基础设施和供水 – 所有国家都采取了基于成果的部门战略和绩效监督体制。然而，这并不意味着它们会根据当前的战略和目标来评估所取得的绩效。
所有国家的监督、评估和绩效评价环节都很薄弱。在加纳，评估工作的分析能力不足，而政府的规划部门又面临资源不足、技术落后等问题。另一个弱点是实现目标成效的财政和管理职责被分散，而且正在弱化。加纳的集中式政府服务以及布基纳法索、柬埔寨和马里的集中式财政授权剥夺了管理者们在有效配置资源、实现既定目标方面的灵活性。
六、 绩效预算改革成功实施的重要条件
绩效预算改革赖以持续的基本条件简述如下：
1. 进行变革的动机。
参与者需要就改革的必要性达成一致，这一点对于成功实施至关重要。政府官员需要明确运用绩效度量和绩效预算编制的动机，动机或许来自政府外部对于服务质量和责任归属的要求，或是政府内部对于效率和有效性的要求（Wang，1999年，第539页）。同时，还必须界定信息的生产者和消费者，并提供适宜的战略，激励有关人员使用绩效信息。此外本文作者主张，决策者必须认识到，最终绩效信息对改善管理的帮助或许远远大于对改善预算事务分配的帮助。
2.立法机构支持的重要性。
来自立法机关的强力而一致的政治支持对于绩效预算改革至关重要。单纯追求内部合理性和效率标准而无视政治环境的做法将会损害此项努力的前景。立法机构的理解和参与是至关重要的，而先前的预算创新活动却常常忽视这一点（例如老式的绩效预算、PPBS、MBO和ZBB），其中一部分原因是这些改革被看作是主要在行政部门内部进行的管理创新活动（GAO，1997年），缺乏立法机构的支持是这些预算改革失败的一个重要原因（Melkers和Willoughby，1998年）。
预算改革不可避免地影响政府的各个分支机构。它既不能依靠独立的途径实现技术上的精进，也不应成为脱离政治环境的产物。（Kelly，2003年，第310页）。在预算中使用绩效度量，要求政府在运作、人事、结构甚至文化上做出改变，这总会引起权力斗争和权力更替，而可能因此遭受负面影响的人势必进行抵制。预算编制中立法者的角色经常将重点放在平衡预算方案和控制公共开支上，这就解释了他们为何希望采取控制导向型预算形式，这样他们就能逐项操纵和监督预算收入和支出。立法者可能由于担心手中的权力流向行政部门而抵制绩效度量的使用（Carroll，1995年；Jones和McCaffery，1997年）。单个的服务机构也可能获得由立法机关和中央管理机构所赋予的预算编制、人事和采购权力。绩效预算编制改革的政治影响表明，实施这项创新活动需要政治利害相关者的支持（Wang，2000年，第113页）。
作为引起立法机关的兴趣并促使他们接受新体制的努力之一，政府要设法让立法者参与建立绩效目标、确立绩效指数、监督绩效过程以及评估绩效成果的全过程。如果行政机关和立法机关对改革抱有相互抵触的目的，并对改革的必要性有着相互矛盾的理解，那么这项改革是不可能成功的。显然这个开放系统的构建会消耗极大的资源；但是如果没有这个过程，绩效预算改革将面临失去动力的危险，并且像先前的努力一样，被最终放弃。
通过法律手段激励绩效预算的推行，将增加改革取得预期成果的胜算。在美国15个被调查的州中，来自行政部门或立法机关的预算制订者们都认为绩效预算是“有效”或“非常有效”的，其中只有3个州（堪萨斯、北达科塔和犹他）是通过行政要求，其它12个州都是采用立法保障绩效预算的推行。在那些对绩效预算做出了法律规定而不仅是行政规定的州中，预算制订者们更加坚信绩效预算对于改善政府决策过程的有效性。 （Willoughby和Melkers，2000年，第113-115页）。
3.公民的支持和投入。
除了来自立法机关的参与外，来自政府以外的支持也是必不可少的。绩效改革应当向政府利害相关者提供直接利益，以换取他们的支持（Wang，2000年，第115页）。如果缺乏至少某种程度上的公众参与，绩效管理和预算编制就会面临退化成为政府内部官僚活动的风险，而变得与公民眼中的重要议题毫无干系。公民的参与也能确保树立改革的可信度，并强化这一过程中所采集、评估和汇报的数据的意义。同时，如果缺乏各种不同形式的支持和协助，管理者们和政府雇员就不可能了解成果导向型方式的潜在价值，或者如何有效实施和使用这种方式（Perrin，2002年，第11页）。
4. 政府行政能力和自下而上的方式。
管理和预算改革的历史告诉我们，新一轮创新活动的命运往往并不取决于逻辑概念、良好意图和恰当的价值，而是依赖于操作层面的 -- 改革者如何有效解决实际问题，以及他们能否不断获得支持来保持改革的势头。强制在各个部门全面实施绩效度量和预算编制，这虽然在政治上很受欢迎，但它在行政上未必可行。有一点很重要，就是那些倡导实施绩效预算改革的政治领袖和政策创新者必须留出时间，让政府机构学习并建设强化自身的能力。
改革应当尊重政府机构之间的不同点并促进他们创建多套适应其自身情境的方式，而不是将单一体系强加给所有的政府项目。这种方法可以向他们提供有用的信息，让他们评估自己的行为所产生的影响，同时弄清楚这些信息能够怎样帮助他们进行规划和预算制定（Perrin，2002年）。政府机构的能力建设，其中包括人事、信息系统、会计核算标准以及最重要的筹资潜力，它们都与预算编制中绩效度量的使用高度关联（Wang，2000年）。
雇员培训 – 如果公务员缺乏运用绩效预算的能力，只靠政治上的强制手段和管理上的决心是不会有任何效果的。建立和维护绩效预算系统的绝大部分工作是由行政和立法机关的预算部门雇员完成的。必须对这些雇员进行充分培训，并提供足够的资源来完成这项任务。例如，对于地方警察机构，应当建立什么度量指标？如何才能获取真实而可靠的绩效信息？如何在一定的时间跨度内对绩效进行跟踪，同时又能控制数据采集的成本？怎样正确理解绩效成果？除非投入充分的财力和经过适当培训的人力，否则不可能对政府项目做出全面系统的评估。人员培训能够让情况为之改观，不仅能改变人们的抵触态度，而且还能培养胜任工作的雇员。在履行日常职责中建立绩效意识以改变组织的文化，这是一项艰巨的任务。根据挪威、丹麦、美国和其他一些国家和地区的经验，在这一过程中一定要提供培训、指导和技术协助（Perrin，2002年）。马里兰州的蒙哥马利郡政府自1997年起就在着手绩效度量培训计划。培训计划不仅为预算编制系统准备了有能力的人员，而且还将绩效意识渗透到了组织文化之中。
信息技术 - 政府机构通常并不具备能够立即产生所需绩效信息的数据系统。许多州政府机构已经收集了一些相关的数据，但不能便捷地满足相应的信息需要。再考虑到人们对数据质量的要求，有必要建立一套电子系统对绩效数据进行维护和跟踪。
会计核算系统 – 缺乏适宜的会计核算系统可能会阻碍绩效预算的改革。绩效度量的基础是项目的成本核算，将所有直接和间接成本计入特定的项目，反映出更加精确的总体支出情况。如果要试图分析并确定政府的项目投资回报，准确的成本数据至关重要。
改革的财务成本 – 充足的财力对于绩效预算实施过程中的项目评估、数据采集、初期人员培训乃至系统的持续维护而言，都是至关重要的。项目评估的费用高昂。通常它在单个项目总资金中占0.5％-5％（Hatry等，1981）。绩效预算的信息系统，其中包括数据采集、核实，分析和报告，其开发和维护成本也会很高。
5.绩效报告与管理。
除了需要对改革加以激励|、法律保障、公民的支持和必要的能力建设措施之外，在绩效预算的准备阶段，审慎的绩效报告及绩效管理的实践对于绩效预算系统都是至关重要。一套真实、可靠而统一的财务和绩效报告系统可以为绩效预算系统提供一个数据库。一套绩效监督系统可以帮助政府管理者们理解投入如何转化成产出和结果。考虑到许多政府都未曾有过任何绩效报告和管理实践经验，这个准备过程是任重而道远。
小结
本文在总结有关绩效预算概念并评价既往实践的基础上，认为推动绩效预算改革是有积极意义的，但是应当对它抱有现实的期望，而且仓促上马并不可取。绩效预算系统的实施还取决于一些基本条件，例如对改革动机的准确把握、立法机构的参与、民众的支持、行政能力的培养等等。我们也必须认识到，绩效预算改革绝非易事，而且也不应当苛求尽善尽美。成果导向型方式的管理和预算不仅仅是预算编制方法的变更，而是对政府管理文化的全面挑战。
参考书目略
作者单位：美国马里兰大学公共政策学院
E-mail：shenc@umd.edu
文章来源： （责任编辑： wx）
