省、市财政国库管理制度改革电视电话会议召开以来，英山县认真贯彻落实会议精神，在各级领导、各级部门的具体指导和大力支持下，在全县各有关部门的通力协作下，本着“ 精心准备、稳妥实施、分步推进”的原则，于2004 年4 月正式启动改革。从目前的运行情况看，国库集中收付的各项规章制度不断完善，运作程序逐步规范，制约手段日益强化，形成了初具规模的国库集中收付体系。
一、英山县财政国库管理制度改革的总体进展情况
（一）改革的进展情况。2004 年4 月6 日，县委、县政府召开了全县财政国库集中收付制度改革工作动员大会，正式启动国库集中收付制度改革。为建立健全操作规程、制度与规章，根据县政府的有关要求，人行英山县支行与县财政局联合制定了《英山县财政国库管理制度改革实施方案》、《英山县财政国库管理制度改革试点财政资金支付管理暂行办法》、《英山县财政国库管理制度改革试点财政资金支付清算实施办法》等一系列制度、办法，进一步明确了改革的指导思想、原则、内容、措施与步骤，为改革提供了制度保障。随后县纪委、监察局、审计局、人民银行、财政局联合对各预算单位在银行开设的机关经费账户（包括行政经费、事业经费、预算外资金等账户） 进行了全面清理，并要求按规定、程序办理开、销户手续。5 月15 日，英山县国库集中支付中心正式挂牌成立，统一办理并具体承担各预算内外单位的所有资金支付结算，对各支付事项进行审核监督。在代理银行的确定上，经过协商竞争，从参与投标的金融机构中确定了工行、农行、建行为代理银行，具体承办支付中心的各项业务。从5 月1 日起，县直预算单位分3 批进入国库支付中心运行。第一批进入的有县委、县政府、县人大、县政协、县纪委、县公安、县检察院、县法院、县司法局、县财政局10 个单位；第二批有24 个单位； 第三批有41 个单位。到9 月1 日县直部门预算单位全部进入支付中心运行。截至2004 年7 月底，人民银行国库共计办理单一账户拨款105 笔，金额346 万元。其中财政直接支付46 笔，金额203 万元；财政授权支付59 笔，金额143 万元。
（二）改革的主要成效。（1）增强了政府宏观调控能力，财政资金实现了集中管理和统筹使用。改革后，财政资金在产生支付行为前都保留在国库或财政专户而不是沉淀在预算单位，政府能够统筹安排、合理调度，宏观调控能力明显增强。（2）减少了财政资金的周转环节，提高了资金拨付效率。改革后，预算单位的收支账户得到清理，收入直接缴入国库或财政专户，支出直接支付到供应商或用款单位，大大简化了资金拨付环节，解决了过去财政资金层层拨付，多环节滞留的问题。（3）财政资金收支运作更公开、更透明、更规范，能实现财政资金事前、事中、事后的全过程监督，有效预防了腐败行为发生。
二、改革过程中出现的主要问题
（一）人民银行国库机构及人员配置不适应改革发展的需要。随着国库单一账户制度的逐步实施，国库业务量成倍增长，国库部门不仅要负责国库单一账户和分类账户的设立、管理和核算，办理预算收入的收纳、划分、分成与报解，财政资金直接支付、授权支付等业务，还要直接或间接地参与支付清算系统，通过国库内部往来和同城票据交换办理资金汇划和清算，同时还要为人民银行和各级政府分析经济形势、制定正确的决策提供信息依据。目前，人民银行县支行“三定”工作中，国库业务被并入综合业务股，这与《预算法》和《国家金库条例》规定的“一级政府一级预算，一级财政设立一级国库”不相符，国库机构不完善，人员配置不足和人员素质偏低，已严重制约着国库业务的发展。
（二）目前采用的单一账户手工清算方式存在一定的风险隐患。与人民银行国库部门进行清算是代理银行在财政资金拨付过程中不可缺少的一环，而清算票据及其传递又是完成与人民银行国库部门清算的必要条件，但基于电子清算网络建设滞后的限制，目前对票据的清算仍采用手工清算的模式，且票据传递手续环节多、所需时间较长，票据的手工传递及资金清算过程中存在安全隐患。
（三）零余额账户管理及使用欠规范。按照相关制度规定，零余额账户日终不应有“余额”，但在实践中，代理银行零余额账户上却易出现余额。据调查，代理银行对零余额账户的核算方式，易造成国库资金与代理银行的应收或垫付类账户清算，而零余额账户管理与现行的结算制度相违背。因为代理银行在办理支付未与人民银行清算的情况下，会虚增零余额账户收入。对此，代理银行认为如不这样做将会造成零余额账户出现借方余额，这与现行有关制度规定不许透支、银行不垫款的结算原则相违背。零余额账户上长期有余额的直接后果是不仅增加了国库资金的支付风险，而且使库款游离于国库之外，形成“第二国库”，削弱了财政部门对资金的调度调控能力，不利于人民银行国库部门对库款的监督，不利于国库资金的安全。
（四）代理银行存在资金垫付问题。改革后，人民银行国库部门不再直接办理预算资金的拨付，而是由商业银行代理支付，然后再与人民银行清算，先支付后清算。由于有清算时间限制并且缺乏高效的清算机制，代理银行隔夜垫付资金现象时有发生。
（五）单一账户体系的建设仍处于起步阶段，国库集中收付制度改革的积极作用仍未得到有效发挥。建立单一账户体系需要发达的银行清算系统、财政管理信息系统、严格的监督制约机制和较高的管理水平。英山县国库集中收付制度改革尚处在逐步摸索阶段，不是完全意义上的单一账户制度。目前县直试点单位财政资金拨付实现了直接支付或授权支付，且进入支付中心的预算单位也仅仅对工资性支出、单位经费等资金实现了集中支付。而一些执收执罚单位的收入过渡户仍然存在，非税收入的收缴分离改革也不彻底。
（六）对人民银行国库监管职能产生了不利影响。在对财政库款监督方面，改革后由于先支付、后清算，人民银行监管的范围应更广，监管的内容应更多，但由于有关法律、法规及制度未对人民银行的监管权限作出过多规定，加上人民银行监管手段不够丰富，致使各级人民银行在进行财政库款收、支，对财政部门进行监督方面无法很好地发挥作用。
三、进行财政国库管理制度改革的建议
（一）加强制度建设，建立、健全各项相关法律法规和规章制度。建议尽快完成对《国家金库管理条例》、《预算法》等相关法律法规和《中央单位财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法》、《中央单位财政国库管理制度改革试点资金支付清算办法》等制度的修订和补充。进一步明确改革过程中财政部门、代理银行的职责和权限；明确人民银行国库部门的地位和监管手段；稳妥地解决政策间的相互冲突，如现行结算制度与零余额账户的核算规定等；适时启动有关电子凭证、电子印鉴、电子商务的立法程序，明确电子凭证、电子印鉴的效力。
（二）加快电子化步伐，努力提高改革的科技含量。为适应改革的要求，财政部门要加快“金财工程”的建设，人民银行要加快中国现代化支付系统在各地的推广运行，国库部门要完善国家金库会计核算系统和国家金库支付业务系统的各项功能，使国库拥有直达、畅通的资金汇划渠道，使各类财政收支在国库单一账户体系中实现高效、安全运行。同时，要加快建立财政、税务、人民银行、代理银行、预算单位等之间的横向联网，实现信息资源共享，努力实现操作程序标准化、管理手段现代化、业务处理无纸化的目标。
（三）逐步解决代理银行垫付资金问题。代理银行垫付资金且没有补偿机制与商业银行经营原则相违背，长此下去，会影响代理银行的积极性，从而影响地方财政国库改革。人民银行应尽快与财政部协商，建立代理银行垫资补偿机制，维护代理银行的利益，以利于财政国库管理制度改革顺利进行。
（四）加强对改革进程的调查研究。随着经济的发展，改革试点范围的扩大，一些新问题、新情况将不断产生，人民银行要利用自身优势，充分发挥协调、沟通作用，努力研究、解决改革中遇到的问题。
文章来源：财会通讯 （责任编辑： xl）
