预算管理是财政管理的核心，预算管理在整个财政管理中占有十分重要的位置。我国财政预算管理制度是在计划经济条件下逐步形成的，改革开放以来，对财政管理体制进行了重大的改革。由于受主客观条件的制约，地方预算管理体制的改革还存在许多需要进一步完善的地方。为此有必要学习和借鉴国外先进的预算管理经验，深化地方预算管理改革，建立符合我国国情的科学、规范、高效的预算管理模式：（1）分税制基础上的分级预算；（2）涵盖政府全部收支的综合预算；（3）以公共财政为主体的复式预算。
关键词 地方预算管理；因素分析；目标模式；配套措施
三、预算管理改革相关因素分析与目标模式
（一）预算管理改革相关因素分析
设定预算管理改革模式涉及面很广，必须充分考虑财政自身内部诸多因素的制约和外界相关因素的影响。
1、政府职能影响。由于政府活动的范围和方向决定着财政收支的规模与方向，因而预算管理是以政府职能的确定和划分为基础的。改革开放以来，我国政府的职能已经发生了显著的变化，政府对经济的管理，已由过去以直接管理为主向间接管理为主过渡。同时，财政职能相应调整，逐步减少了对微观经济的直接投入，加大了对政府宏观管理、基础设施、公益性支出等公共支出的保障力度。
政府的职能和作用则主要是弥补市场机制的局限性和不足。一是政府职能不是取代市场机制本身在经济生活中的正常作用；二是政府职能侧重于间接手段，不直接管理或干预企业经济活动；三是政府职能主要侧重于规划、协调、监督和服务。政府职能将按照市场经济要求进一步界定和划分，各级政府预算收支重点和次序相应进行调整。界定的政府职能范围，就是财政应当保障和支持的领域。
2、政治体制影响。我国属于单一制国家，一直实行中央集权制，“授权制”是我国处理中央与地方政府责权关系的基本形式。在社会主义市场经济条件下，中央和地方政府职能将进行合理的划分，并依此划分各级政府之间的财权，以改变过去那种因职责权限不清、职能相互交叉造成的效率低下和人财物大量浪费的现象。划分政府间事权和财权，必将对各级政府预算编制产生重大影响。政府间事权应按照“效率、公平、收益”原则划分，相应划分各级政府应得财力及财力支出范围。
3、经济发展水平影响。经济发展水平对政府预算的影响：一是经济发展引起财政收支规模的扩大与结构调整影响着政府预算。政府间预算以及各级政府本级预算调整的回旋余地将扩大，相应地引起预算安排和编制的变化。
二是经济发展会引起财政支出的调整和变化。政府在矫正、完善市场失灵方面的职能会进一步加强，政府财政支出结构随之调整，转移性支出不断扩大。三是区域间经济发展的不平衡会增加政府转移支付支出。较为完善的转移支付制度，必然会引起财政公共收入和支出的重新分配。将合并所有预算内外资金预算以准确核算各地标准财政收入和支出需求，为客观地确定转移支付数量奠定基础。
（二）深化地方预算管理改革目标模式
借鉴西方国家做法，我们认为，应当逐步建立符合我国国情，体现政府职能，具有法律约束，科学、规范、高效的预算管理模式。
1、建立在分税制基础上的分级预算。世界各国的财政制度中有一个共同的原则，就是设立分级财政。分级财政是根据本国政府机构划分的若干政权层次，按照宪法规定的隶属和分权原则，实行若干级的财政管理体制。各级政权各有其相对独立的财政税收制度和法律，各自编制、审批和执行本级预算，与市场经济运行规律相吻合。财政是提供公共产品的部门，公共产品分为全国性和区域性两大类。有关研究表明，极度的中央集权和地方分权，都不能带来社会福利最大化。只有实行“一级政府、一级事权、一级财政、一级预算”分级财政制度，才能有助于促使各级政府有效地行使其职责，分别提供不同层次的公共产品和服务。尤其是在分级财政条件下，地方政府能够把外溢性问题控制在尽可能小的范围内，有利于区域性公共产品的有效供给。因此，国际上处理上下级财政关系的一般做法是，在合理划分各级政府事权基础上，实行分级预算管理体制。
从1994年起，我国实行了分税制改革，但是，距离规范的分级财政还有相当大的差距，问题是各级政府事权划分不清楚，职能相互交叉现象十分突出，地方政府理财的独立性较差。借鉴国外的做法，规范的分级预算管理体制应具有如下特点：一是收入实行各级政府分税体制，合理划分中央税、地方税和共享税。地方政府有地方税的立法权，有权决定地方税种和税率。二是支出方面在明确各级政府职能的基础上，以法律的形式划清事权与财权，并确定各级地方政府财政支出范围和支出重点，并有权自主决定支出项目和标准。三是建立规范的中央向地方转移支付制度。转移支付分两类：一类是专项拨款，一类是公式化拨款，公式的设立应综合考虑各地区的不同条件。四是中央预算和地方预算分立，进行转移支付后自求平衡。各级政府预算由同级立法机关审批，上级政府不能直接干涉下级政府的财力安排。五是地方政府有权发行政府债券，以便增加资本账户收入。
2、涵盖政府全部财政收支的综合预算。政府预算的完整性原则是规范政府行为的内在要求，因此将所有政府收支纳入预算管理是西方国家的普遍做法。按照预算完整性原则，各级政府分别编制统一的全面的财政预算，充分反映以政府为主体的资金收支活动的全貌，既可以为实现政府决策的科学化提供完备的数据资料，有利于政府调控各类财政性资金流向和流量，完善财政分配、调节和监督职能，又便于公民通过预算公开审议、监督政府的理财活动，防止政府部门出现各种经济浪费和腐败现象。实行综合财政预算，是统一规范和细化预算管理的重要内容，将政府掌握的各种资金统筹安排使用，是预算管理改革的必然方向。
3、以公共财政为主体的复式预算。实行复式预算有利于财政履行职能，保证国家机器正常运转、发展各项社会事业，提高人民生活水平，对国民经济活动进行宏观调控；对国有资产进行管理，使其保值增值。有利于促进财政职能转变。随着政府职能的转变，国家对经济以间接管理为主，直接控制与间接调节相结合。财政作为政府调节社会经济生活的重要手段，建立公共财政成为财政职能转变的必然方向。改革预算管理制度，将单式预算改为复式预算是转变财政职能、建立公共财政的客观要求。有利于强化预算的约束机制，提高预算管理水平。
（三）深化预算管理改革目标与策略
深化地方预算管理的目标是实现地方预算管理规范、科学、法制、公开化管理。规范管理就是地方预算编制、执行、监督程序化。科学管理就是采用“标准收入预算法”、“零基预算法”等科学方法编制地方预算，实行科学理财。法制管理就是预算以“地方预算建议草案”形式提交地方人民代表大会审议，经批准的预算即为下年度地方预算法案，具有较强的法律约束力。公开化管理就是将预算建议草案公布于众，接受人民的监督，实行民主理财。
1、深化预算管理要统筹考虑。预算编制是预算管理的一个环节，其改革取向和目标定位应该纳入整个预算管理改革体系一并考虑研究。在预算管理程序上，预算编制改革要注意与预算执行环节的衔接，要有利于执行的可操作性和规范化；在财政内设机构职责界定上要有利于机构间的相互制约和促进；在机构调整上要有利于实现精简效能目标。
2、深化部门预算管理。部门预算是财政预算管理的基本组织形式。一是部门作为预算编制的基础单元，取消财政与部门中间环节，预算从部门编起，从基层单位编起。二是财政预算要实到每个具体部门，预算管理以部门为依托。改变财政资金按性质归口管理的做法，将各类不同性质财政性资金统一编制到部门；三是部门本身要有严格资质要求，限定与财政直接发生经费领拨关系的一级预算单位为预算部门。财政掌握了部门的全部详细情况后直接编制各部门预算，不需要以各部门编制的预算为基础，预算做出后再与各部门见面进行修改。有利于推动财政部门提高工作水平。
从具体编制程序：一是同级财政正式发文确定具有编制预算职责的部门，提出编制年度预算具体要求；二是部门按财政要求向下属单位布置编制本单位收支预算;三是部门审核、汇总、分析基层单位的收支预算建议计划，编制部门收支预算建议计划并报同级财政；四是同级财政综合部门上报预算，结合社会经济发展和财力情况制定本级预算草案，报同级政府和人大批准，完成本级预算编制。
3、深化地方预算管理程序。深化地方预算管理工作程序，即实行标准预算周期管理。一个标准预算管理的周期由预算编制、预算执行与调整、财政决算三个阶段构成。标准预算周期起始于3月，终止于次年6月，共28个月。预算编制阶段从3月至12月，在上年预算执行结果分析和绩效评价基础上，结合本年度预算执行情况、国民经济发展计划，测算下年预算收支规模和增速，同时准备编制预算的基础资料，建立部门经费支出信息库。预算执行与调整阶段从当年1月至12月，组织执行经法律程序批准的预算，具体包括征收机关及时足额组织收入入库、预算执行部门按部门预算核拨资金、组织政府采购、分析预算执行情况，执行中依法办理预算调整变更手续。各部门要严格按照人大批准的年度预算法案执行，非经法定程序不得随意追加和调整预算。财政决算阶段从次年1月至6月，组织编制本级决算草案，汇总下一级决算，形成本地区总决算草案，并按规定报批。
4、实行复式预算编制形式。《预算法》及其实施细则规定，国家预算要按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经预算、社会保障预算、专项支出预算和其他预算。
政府公共预算，是政府以社会管理者身份取得收入和用于维持政府活动，保障国家安全，发展各项社会公益事业的预算。
国有资产经营预算，是反映国有资产收益和其他经济建设收入及国家用于经济建设资本性支出的预算。国有资产经营预算与政府公共预算是相互补充的有机整体。公共预算结余应转入国有资产经营预算作为收入；公共预算如有差额，可转入国有资产经营预算作为支出。两类预算的收支总计是平衡的。
社会保障预算，是政府以行政手段筹集并管理社会保障收入和用于社会保障支出的预算。专项支出预算,根据本地区经济和社会发展计划，结合各部门事业发展要求，编制滚动项目发展计划，经过项目论证，测定支出预算，列入备选项目库。在编制年度预算时，视项目轻重缓急确定优先顺序，在财力许可的范围内，纳入专项支出备选项目年度预算。
其他预算，是指在上述几种预算之外，政府根据管理的特别需要，将某些收入与支出对应反映时形成的预算。实行复式预算，并非只是将预算收支科目进行简单划分，需要进行一系列改革，2007年即将实行的政府收支分类就是一项系统工程。
5、推行标准收入预算法。收入预算编制是确定支出预算方案的基础，应在稳妥的前提下，尽可能达到科学、合理，否则难以实现收支平衡的目标。标准收入预算法是一定量的GDP能够提供一定量的财政收入，彼此间有一个相对稳定的函数关系，其比例作为测算收入的参照“标准”。同时根据下年度可能发生的某些因素进行调整，制定收入预算。收入预算要采用统一方式和先进方法，总结收入变化规律，综合考虑经济因素、政策因素和管理因素影响，科学合理地确定。一是建立和完善基础数据库。基础数据库包括政策法规库和收入动态数据库。二是搞好收入预测工作。收入预测的有效手段是建立相关数学模型，以财政收入数据、国民经济指标、重点税源情况作为参数，根据可预见的经济、政策及管理变化因素，确定调整系数。
6、推行零基预算编制法。推行彻底的零基预算，就是将各类支出取消基数加增长的编制方法，按照预算年度所有因素和事项的轻重缓急程度重新测算每一科目和款项的支出需求。支出预算按发放工资、社会保障、国家机关正常运转、各项事业顺利开展、宏观经济调控、改革及经济建设的顺序安排。对个人工资性支出，按照标准逐人核定；对公用经费，按部门分类分档按定额和项目编制预算；对基本建设、企业挖潜改造、科技三项费用、支援农村生产支出等建设性专款和教育、科学、卫生、文体广播及其他部门的事业性专项支出，要进行项目论证，测定支出概算，结合国民经济和社会发展计划，进行分类排队，确保重点支出项目的落实。
7、推行综合财政预算。部门预算的编制采用综合预算形式，统筹考虑部门和单位的各项资金，财政预算内拨款、财政专户核拨资金和其他收入统一作为部门预算收入；财政部门核定的部门支出需求，先由财政专户核拨资金和单位其他收入安排，不足部分再考虑财政预算内拨款。财政在对部门预算实行综合管理的基础上，将财政预算内外资金纳入政府综合财政预算管理，编制综合财政预算。
8、健全专职预算编审机构。统一、健全、高效的预算编制组织机构是编好预算的基础，借鉴国外做法并考虑我国实际，应该在三个环节相应建立专门的预算编审机构。一是在各级人大成立预算委员会。作为预算最终审批的办事机构，专职负责对政府预算管理的指导，审核、平衡和初步确定政府预算草案。二是各级政府成立预算顾问委员会。该委员会由政府各部门主要官员和财经专家组成，根据国民经济和社会事业发展计划，对财政部门上报的政府预算建议计划研究提出意见和建议，供政府领导决策参考。三是财政内部成立专职预算编制机构。
9、建立强大的计算机支持系统。细化地方预算管理机制，必须依靠强有力的现代技术手段，建立覆盖预算管理各个环节的计算机管理信息系统。应由六个有机结合的子系统构成。一是基础信息管理子系统。此系统统一管理本级行政事业单位与预算管理相关的各种数据，具备资料报送、录入、更新、查询等项功能。二是预算编审子系统。该系统利用现有基础资料，按照公用经费标准、定额和预算编制原则，根据政策和相关因素变化情况，审核部门上报的预算建议计划，汇总测算部门年度预算，汇总综合财政预算。三是预算指标管理子系统。该系统与预算编审系统相衔接，自动接收经审定的部门年初预算数据，完成预算执行过程中预算指标拨付、追加、追减、结转等事项的统一管理。四是总预算会计账务处理系统。主要完成总会计日常核算的所有任务和年终决算，管理预算内外资金账户。五是预算运行监测分析子系统。负责对预算的执行进行全过程监测，通过将财政收支数据与相关国民经济指标比较，对预算运行态势进行分析，为正确决策提供依据。六是工资发放管理子系统。该系统主要实现财政、编办、人事、部门、国库、银行等单位的联网，动态管理人员及人员工资变化情况，构造电子工资册，通过通讯网络联接，由银行代发工资。
四、深化预算管理相关配套措施
为实现深化预算管理目标，必须针对当前预算管理的薄弱环节和制约因素，推出和实施相关配套措施。
（一）统一建立国库集中收付制度
实行国库单一账户，各收入部门自己不能设立收入账户，所有政府性资金全部直接缴入国库；各支出部门在国库账户内开设分账，不能在银行开设其他账户，各项财政收支活动直接通过国库账户操作。财政可以全面掌握当年的预算执行情况，有利于加强在预算执行中监督。
（二）改革国库管理体制
国库管理是政府公共管理的基础性环节，承担着公共收入和公共支出的交纳和拨付的重任，为适应预算管理改革，必须修订原有的金库条例及实施细则，建立国库单一账户体系。实行国库集中收付制度，应将国库从现行银行体系分离出来，交还财政管理，建立一种新型的、符合国际惯例的国库管理模式，国库账户设在银行，通过银行进行有关收支活动和往来结算。
（三）组建专门的预算监督机构
细化预算管理，财政监督的方式和重点将发生很大变化，一是由过去分头监督转向统一协调监督，财政监督与审计、人大的监督构成一个有机体系，更有利于提高监督效率。二是由过去侧重宏观指导转向具体微观监督，对具体部门和开支项目进行监督。三是由过去事后监督转向事前和事中监督。地方财政部门要组建专门的预算监督机构对预算编制、收支预算执行进行全过程的监督，发现问题及时处理。
（四）修改和完善预算科目
为进一步提高预算真实性，增强预算权威性，要不断改进和完善预算科目，使预算科目更加细化，并在编制预算时将各项财政收支落实到最末一级科目，并分解到预算单位、项目和人头。一是重新修订国家预算科目。收入科目要能够反映各行业、各经济类型的收入状况，来自个人的税收能够反映出各收入阶层、部门行业的收入状况。支出科目应能够反映资金的最终用途。国务院批准政府收支分类改革将于2007年全面实施。通过对政府收入、支出功能、支出经济进行分类，对完善政府预算管理制度，建立和完善公共财政体制，从源头上治理腐败和社会主义民主政治建设具有重要意义。新的政府收支分类体系主要包括：收入分类。按照全面、规范、细致地反映政府各项收入的要求，对政府收入进行统一分类。将原一般预算收入、基金预算收入、社会保障基金收入和预算外收入等都统一纳入政府收入分类体系，使政府的各项收入来源都能得到清晰的反映。支出功能分类。就是按照政府的职能和活动设置支出科目。通过支出功能分类可以清楚地了解政府的各项支出。支出经济分类。主要是反映各项支出的具体经济构成，它是财政预算管理和财务经济分析的重要工具和手段。二是建立预算单位基础信息体系。政府收支分类体系改革完全到位后，结合财政收支的部门属性，通过财政信息管理系统，可对任何一项财政收支进行“多”定位，为预算管理、统计分析、宏观决策和财政监督等提供全面、真实、准确的经济信息。三是预算编制要严格遵循国家预算科目。预算科目细化以后，每年编制的收支预算必须实事求是地落实到相应科目，每个科目收支还要辅之以相应的基础资料，如科目收入来源依据，科目支出分项目和单位落实情况，一并提交人代会审查。
（五）建立规范的转移支付制度
要按照事权与财权相统一的原则集中或分配财力，保证各级财政的财力均能满足最低社会公共支出和社会保障支出需求，体现社会主义制度的优越性。以立法形式确定转移支付的相关因素和计算公式。上级财政对下级财政各项补助的下达应与地方预算编制时间相协调。
（六）进一步规范政府收入
规范政府收入，是通过优化税制结构、完善税种、加强征管等措施，建立适应市场经济体制，符合国际惯例，以税收为主、辅之以少量规费的政府收入分配制度。完善税制是在合理设置税种的前提下实现税制的简化，扩大税收的覆盖领域。根据转变政府职能和建立公共财政的要求，在对现有收费进行全面清理整顿，取消不合法的收费项目；按照政企职责分开的要求，将一些不再体现政府职能的收费，转为经营性收费要依法纳税，并对其按国家有关经营性收费政策进行管理；将一部分具有税收特征的收费，改为相应的税收，纳入政府税收体系；保留少量必要的政府收费，实行规范化财政管理。
（七）重新界定财政支出范围
要使财政资金使用效益达到最大化，必须重新界定财政支出范围：一是保证规模适度的国家机器正常运转。二是搞好对国民经济发展全局和改善企业外部投资环境有着重大影响的基础设施建设。三是政府有责任发展投资大、见效慢社会公益事业。四是扶持事关经济大局和社会稳定的农业。五是建立社会保障体系。
（八）实施规范的政府采购制度
政府采购是政府以购买者的身份，为了公共支出的需要，以法定的形式、方法、程序在市场上的采购行为。规范的政府采购制度将一定范围内的采购权力统一，可以节约财政资金，简化预算编制程序。建立政府采购制度，一是制定政府采购法律和规章制度。二是要明确各部门的支出预算，编制和公开预算项目的政府采购清单，进行公开采购。三是建立财政国库单一账户，进行支付审批，管住政府采购资金。
（九）搞好预算执行的监督
在预算编制和预算执行中，仍然存在不经过法律规定和规范程序而人为调整的因素。预算执行情况的监督，需要改进和加强：一是预算收入征收机关对纳税人依法缴纳税款的监督；二是财政机关依法对非税性预算收入缴纳单位的监督；三是各级政府和人大对财政机关依法征收预算收入的监督；四是审计机关、各级政府和人大对财政机关依法组织预算执行的监督。
（十）明确划分中央与地方政府的经济社会管理责权范围
参考国际上政府间事权划分，中央与地方政府事权划分应符合以下原则：（1）遵循国家宪法规定，进一步完善单一制国家形式。（2）中央集中与地方自主相结合，进一步扩大地方政府事权。（3）事权划分以各级政府职能转变为基础。中央政府应承担事务：制定全国性社会经济发展规划、宏观经济政策与立法，统筹国防与外交，调节市场和控制物价，承担全国性的公共设施和基本建设，维持中央行政事业单位正常运转，帮助贫困落后地区等。地方政府应承担事务：制定地区性社会经济发展规划、政策与法律，完善社会保障，环境保护，承担地方公共设施建设，维持地方行政事业单位正常运转，参与地方重大基础设施建设等。中央政府主要承担能源、交通、水利和重点建设、微利或无利的基础设施，新兴产业和风险投资；地方政府主要承担地方性的基础设施和公共设施方面的投资。各级政府不再进行盈利性投资，实现政企分开和职能转变。事权与财权相统一，是确定政府间分配关系和财政体制的基本原则。
为适应部门预算和细化预算等规范管理的要求，保证政府职能的实现和社会事业的发展，促进预算资金使用效率的提高，增强预算主体责任和完善预算责任主体体系，建议修改《预算法》及相关法律。
（一）建议修改《预算法》及相关法律
1、《预算法》及《实施条例》应增添新的法律规定。
（1）对预算编制、审批、执行和监督做出规定；（2）规定各级政府预算编制的时间起始点及编制中的审议程序；（3）对国库集中收付制度的有关规定；（4）对财政专项资金实行项目库制度给出若干规定；（5）对预追加支出额占全部预算支出总额的比例作出规定；（6）对一级预算单位在预算管理中的分配权限规定，使其职责规范化；（7）规定预算安排对预算执行单位公开，一定程度上对社会公众公开；（8）对各类预算资金支出的绩效评价给出明确的规定。
如《预算法》第二十九条规定“各级预算收入的编制，应当与国民生产总值的增长率相适应。”可借鉴新加坡的规定：财政收入预算按GDP的20 25%安排；税收的增长要略高于GDP的增幅，按1.4—1.6 ：1的比例安排。支出的增长必须低于GDP和财政收入的增长，并规定每年财政支出的预算安排不能超过GDP的20%，给出有关的数量控制比例。
2、修订法律责任。深化预算管理，必须明确法律责任。一是强化规范化管理应规定的法律责任。如财政部门无故延迟或不按照规定的进度给用款单位拨款，承担相应的法律责任。二是适应细化预算管理的要求，在原来仅有五、细化地方预算管理的具体建议的三条法律责任基础上增添，如规定财政部门在政府采购执行中出现低效率和其他偏差的法律责任；规定一级预算单位汇总下属单位预算中出现不正当行为的法律责任等；三是加大原有法律责任的明确程度和责任力度。如《预算法》中只是提到“行政责任”或“行政处分”，应有程度上的规定；对于某些重大和影响极坏的违法违规主管和直接责任者，除追究行政责任外，应追究其刑事责任等。
3、修订与预算管理有关的法律。当前预算管理受多个法律制约，《预算法》规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”，而部门性法律法规规定了本部门经费的增长应高于本级财政支出的平均水平或平均速度，必然导致财政预算安排上的捉襟见肘和疲于应付，给预算安排带来很大难度。提请全国人大对这些法定支出要求进行修订，避免法与法之间的冲突。《预算法》还应与行政法、行政诉讼法等相协同，确保预算编制、执行和监督中的纠纷有一个行政诉讼的解决渠道。
4、制定年度《预算法案》。这是真正使预算管理纳入法制化的重要措施，要借鉴国外经验，在进一步细化预算编制的基础上，着手制定我国的年度《预算法案》。
5、完善预算管理的民主监督制度。通过人民代表大会、政治协商制度，以及行政司法和监督等多种途径和形式加强预算管理，逐步完善预算管理监督体系。
（二）建议修订与《预算法》关联的法律法规
与《预算法》关联法律法规，同样构成预算管理的制度环境。有必要细化预算管理改革要求对其加以修订。
1、关于《审计法》的修订建议。（1）与《预算法》的修订内容相配套，补充新的规定。如规定把财政部门专项资金项目评价程序作为审计内容，规定对政府采购操作程序合理性的审计要点，规定对跨年度建设项目的审计要点，规定中要体现审计部门的独立性和权威性等。（2）明晰审计部门责任，提高审计质量。对审计部门工作疏漏和审计失职行为规定相应法律责任。（3）规定跨年度审计和离任审计。（4）依靠社会审计力量，实现细化审计。
2、关于《国家审计作业规程》的修订建议。（1）根据预算管理方式改革要求，规定新的审计组织方式。（2）细化规定便于实际操作。如对于内部控制应给出客观的判断标准：既要从内部控制的制度本身来评判，又要从实际运作过程来评判其合理性和有效性。（3）设定绩效考评指标体系，强化绩效预算管理模式。
（三）建议逐步完善各层次预算责任主体体系
1、完善预算执行单位内部控制制度。内部控制是指在单位预算编制和执行中合理的制衡和制约制度。实行预算单位的首长负责制，既符合新版《会计法》中单位首长负责制的原则，也符合细化预算管理的要求，这种做法可以从根本上解决过去单位预算随意性强的不良现象。一旦审计部门查出单位的问题，则有权向组织部门提出追究单位首长行政责任的建议。
2、实行预算单位间的公开与透明。预算编制部门可将预算分配标准向一级预算单位公开，各预算单位享有对其他预算部门预算安排的知情权，并有权对其他单位的预算安排提出质询。
3、加强财政资金效益考核，优化预算执行效果。用财政资金效益指标来考核预算单位资金分配和使用效果，使各级预算主体的责任最大限度明晰化。财政资金支出效益指标应不同于企业经济效益指标，更多的是考虑其社会效益、履行政府职能和提供公共服务的情况，或者是考察政府产出的数量。财政资金考核指标的设计，可以参考国外企业绩效评价方法，将考评指标分为满足人代会监督的指标、满足财政部门分析的指标、满足基层预算单位监控的指标等。
4、建立项目资金预评估与后评估制度。其中包括离任审计制度，效益良好项目自存制度、配套的单位内部举报制度。
（四）建议理顺预算与税务部门关系
理顺预算与税务部门的工作衔接关系非常重要。由于税务部门分别归中央和省垂直管理，税收计划直接由上级税务部门下达，地方政府较难干预。地方税收和地方财政计划往往不一致，给地方预算编制带来一定困难。协调后税务部门可能增加计划，同时要求地方政府给予征税奖励，换言之政府花钱“买税”，税收成本持续攀高。建议：将税务部门下放地方管理，如国税难放，先将地税下放各级地方政府管理；地方税收要经同级政府研究，国家税收指导性计划，要考虑地方经济发展水平；在适当时候考虑国税与地税合并，理顺税务部门工作关系，降低税收征管成本。
（五）建议衔接好配套关系
细化预算管理，财政部门预算的编制、审核和拨付都会发生很大的变化，特别是实行国库集中收付制度，不仅是细化预算改革的内在要求，也是实现财政资金有效配置的相关措施。应预先设计好与上述部门的衔接配套关系，以加快改革进程和降低改革成本。
1、注意衔接前瞻性，提高资源使用效率。财政部门逐步实现工资集中发放和所有财政性资金集中收付制度，在未来两三年内继续与人事、编办、银行、网络开发商等部门协作，应具有超前思维，避免资源浪费。一是在分步实现工资统一发放过程中，注意尽早清理工资中相当一部分缺乏共性的工资项目和标准；二是在上述各部门网络化建设中，提早建立大的网络平台，并及早统一数据传输系统和数据接口。
2、实行工资多家银行代发。目前可考虑继续维持原有的工商、建设、农业等几家银行的发放格局，其好处，一是方便取款人在联网的几家银行持卡取款；二是便于简化与银行的谈判成本；三是尽量简化财政部门自身的工作量。如果不顾现实条件，一味按照理想模式来选择单一银行代理工资集中发放，会造成不小的负面影响。
3、项目确定，核查到位。实行工资集中发放，应在编制、人事、财政、单位、个人之间建立严密工资复核制约机制，如单位的核准制度、人事和财政抽查及个人举报制度等，避免和减少工资“冒领”、“吃空额”等现象。
4、网络化建设。深化预算管理，必须以先进数据化手段和大型网络化平台为技术依托，实现介于电子政务和电子商务之间的“电子财务”，依靠目前范围内多个功能不健全的局域网是无法实现目标的。各级财政、税收、国库、银行、供应商、人事、编制、社保及决策机构等相关部门都应在“一张网”上作业。避免局域网点建设资源浪费，最终实现效益的最大化。
文章来源：西部财会 （责任编辑： xl）
