摘要:预算管理是财政管理的核心，预算管理在整个财政管理中占有十分重要的位置。我国财政预算管理制度是在计划经济条件下逐步形成的，改革开放以来，对财政管理体制进行了重大的改革。由于受主客观条件的制约，地方预算管理体制的改革还存在许多需要进一步完善的地方。为此有必要学习和借鉴国外先进的预算管理经验，深化地方预算管理改革，建立符合我国国情的科学、规范、高效的预算管理模式：（1）分税制基础上的分级预算；（2）涵盖政府全部收支的综合预算；（3）以公共财政为主体的复式预算。
关键词:地方预算管理；因素分析；目标模式；配套措施
预算管理是财政管理的核心，预算管理在整个财政管理中占有十分重要的位置。随着我国构建和谐社会和新农村建设的需要，预算职能不断扩展，按照社会主义市场经济的要求，不断完善公共财政体制，深化地方预算管理，构建新的预算管理模式及其相互关系至关重要。
一、深化我国地方预算管理的背景意义
我国地方财政的预算管理制度是在计划经济条件下逐步形成的，开始是沿袭前苏联“统收统支”模式，后来把一些合理的内容也摒弃了，几十年来只有一些小的改动，基本框架没有变化。改革开放以来，地方财政管理制度进行了一系列重大改革，特别是1994年，按照党中央、国务院的统一部署，从建立社会主义市场经济体制目标出发，初步建立了分税制财政管理体制框架，同时从税收制度上规范了国家与企业的分配关系。但是，近几年改革多侧重在财政收入管理方面，对于财政支出管理，尤其是财政支出预算编制，受一些主客观条件的制约，仅在综合财政预算、预算编制标准化、规范化等方面进行了一些小的探索，一直没有进行深层次的、根本性的改革。随着社会主义市场经济的建立与发展，财政体制在实践中进一步完善，以及公共财政框架的确立，民主法制建设不断加强，粗放的、传统的预算编制方式已经越来越不适应财政管理的需要。尤其是地方财政在预算管理改革方面，有相当大的压力和紧迫性。一是在消化了前几年超常规增收因素以后，地方财政收入快速增长的势头逐步回落，地方财力增加趋于正常，而要处理好改革、发展与稳定的关系，在政策和资金上必保的项目逐年增多，一些地区收支矛盾更加突出。二是随着改革的深化，部门、单位之间的收支结构变化很大，“苦乐不均”的现象越来越严重，继续沿用基数加增长”的编制方法，势必固化部门之间原有的利益分配格局，影响经济结构优化和社会事业发展。三是由于预算编制过于粗放，缺乏部门内部责任制和外部的有效监督，每年审计都会发现不少问题。地方各级人大要求加强财政监督、规范预算管理的呼声很高。四是从讲政治、讲大局、讲正气、反腐败和带好队伍等高度提出预算管理改革的迫切要求。进行预算管理改革，最直接的动因是推进依法理财、规范理财、科学理财。从根本上改革现有的预算管理模式，规范财政管理、优化资源配置、提高资金使用效益。着眼于与国际惯例接轨，建立市场经济体制下全新的预算管理机制，这是改革预算管理的根本动机所在，是建立公共财政基本框架的重要步骤。
（一）加快预算管理改革，调整预算支出结构，切实解决预算功能的“越位”和“缺位”问题
预算支出结构的调整要体现建立公共财政基本框架的要求，逐步退出一般性竞争领域的投资，包括加快国有企业结构调整和现代企业制度建设，逐步减少对国有企业经营亏损补贴以维护不同所有制企业间的公平竞争。同时，本着“精简、高效”原则，改革政府机构，提高行政效率，控制行政管理支出占财政支出的比重，确保政府机构的正常运行。加强政府的社会职能，扩大政府预算用于社会保障支出比重，尤其要增加对下岗职工基本生活保障、养老、失业、医疗基本保险的补助支出。
（二）加快预算管理改革，建立与市场经济体制相适应的财政管理运行机制
预算管理是财政管理的核心，预算改革的整体框架和操作程序上与市场经济体制基本相适应，将推进整个财政管理体制走上法制、科学、规范的轨道。而财政管理又是完善市场经济体制框架的重要组成部分，预算管理改革作为切入点，将有力地促进计划体制、投资体制、国民经济核算体系、领导决策体系等一系列改革的推进，促进新的经济管理体制的完善与发展。
（三）加快预算管理改革，规范政府和财政部门的理财行为，推进依法理财、民主理财
改革预算管理模式，使财政资金分配、管理权限及操作程序在政府、财政和部门各个环节都有严格的制度规定，增强预算的法制性、约束性；早编和细编预算，将预算编制到部门、到项目，增强预算的透明度、公开性；财政资金一次规范地分清，不再给部门留机动，各有关方面都必须严格按预算执行，有效地规范政府管财行为、财政理财行为和部门用财行为。推进民主理财，有助于人大履行监督职责。彻底改变人大代表审查预算时，“外行看不懂，内行看不清”的状况，真正实现人大代表行使参政、议政的权利，实现民主理财。
（四）加快预算管理改革，有利于转变财政职能，提高财政管理水平
过去财政部门将主要精力用于应付预算支出的日常追加，很少研究财政深层次问题，难以充分发挥财政的职能作用。细化预算管理改革，使财政部门摆脱了在预算执行中支出追加频繁的缠绕，有更多的精力加强财政宏观调控，健全日常财政监督，提高财政管理水平，更好地发挥财政的职能作用。
二、国外预算管理经验对我国的借鉴与启示
（一）预算管理要实行编制、审批、执行和监督相分离的管理机制
西方国家一般都采取预算编制、审批、执行和监督相分离的管理机制。如美国的行政部门、立法部门和司法部门三权分立，预算管理的权力不仅在行政部门内部是分散的，而且财务管理权力在行政部门和立法部门也是分离的。法国的国家预算由议会审核批准，由各级行政首脑负
责执行，由财政部门或财务部门具体执行，也达到了预算编制、执行和监督相分离的目的。
在我国预算编制、执行、监督不是各自独立的系统，编制、执行、监督三个环节没有明晰的职责界定和划分。在财政部门内部，原则上预算部门主要编制预算，各业务部门主要负责预算执行和监督，但目前各业务部门也都有编制预算的职能，造成预算工作的交叉与扯皮，管理混乱而低效。一是预算批复既不及时，又未细化到部门和具体项目。造成预算下达迟、执行慢，大量的专项资金集中到10月份以后才能支付。二是执行中追加频繁，预算的法律约束力软化。预算批准后，随意调整支出项目；由于预算项目过粗，透明度不高，执行中追加支出不断，实际上形成“一年预算，预算一年”的状况，影响预算的严肃性。三是行政事业单位账户过多，预算资金分散。财政又缺乏调控能力，造成资金调度不力，财政收入大量流失。
（二）规范预算编制程序
预算编制是指预算形成的总过程，包括管理机制、运作程序和编制方法等主要内容。预算的编制程序是预算的具体编制步骤。规范预算编制程序，并使预算编制程序制度化，是编好政府预算的基本条件。美国、法国、日本、瑞典、澳大利亚等国家的预算编制都有着详细的程序规定。时间虽有长短，基本分三个阶段：在预测基础上，确定预算编制指导方针，经主管部门审核后下达各业务部门；各业务部门将所编制好的预算草案提交主管部门，主管部门进行审查，并听取各业务部门编制说明，作进一步修改；由主管部门形成预算草案提交审批部门，审批部门组成专门委员会进行审查，经过投票表决方可实施。我国预算编制虽然也有一定的程序和分工，但由于没有给出编制预算的具体要求，各部门按照财政部门的要求例行公事。在预算编制运作程序上，各个环节之间衔接的严密程度很不够。虽然《预算法》和《预算法实施条例》的颁布，使我国的预算制度有了较大改进。但预算编制程序仍不够规范，“层层代编预算”的做法非常普遍。同时，预算编制缺乏一整套相互制衡的严密的组织机构，职责过分集中于财政部门，使财政承受了过重的压力。而在财政内部同样缺乏强有力的预算编制组织机构和充足的力量来做好这项工作。目前预算编制机构分为三个层次：一是各级财政部门，负责预算编制工作的具体组织实施；二是各级人民政府，负责初步审查确定财政部门提供的预算编制建议计划；三是各级人民代表大会，负责最终审定本级政府财政预算。我国与西方国家的差异主要体现在对预算编制工作介入程度和担负的职责上。各级政府只是提出原则性意见，地方人大由于没有足够的专业人员，无法从事细致的预算审查工作。必须规范我国公共支出预算编制程序，明确每个环节、每个部门相应的责任。
（三）规范预算编制时间
从国外预算编制时间看，一般每个预算年度初就开始编制下一预算年度的预算，到议会批准通过，有近一年的时间来编制和讨论预算。如美国的时间最长，从编制到生效需经过18个月的时间，由行政部门编制并向国会提交预算需9个月的时间，由国会审批预算又需要9个月的时间，其他国家的预算编制也都需要12个月以上的时间。我国预算年度采用日历年制，即从每年1月1日起至同年12月31日止。编制下年度预算一般是从每年11月份开始，加上测算收支指标的一两个月时间，到下年3月初人代会讨论通过，整个预算编制过程仅4个月时间，在县乡一级编制时间则更短，一般也就两个月左右。为不影响各级人代会审批政府预算草案，在编制时间相当有限的情况下，上级财政部门往往被迫采取层层代编预算的方法，并逐级向上汇总以应急需，从而影响政府预算草案的真实性。可见，地方财政预算编制时间太短，是造成我国预算编制较粗、质量较低的重要原因。
（四）细化预算编制科目
预算管理是财政管理的核心，作为预算管理的起始和基础环节，预算编制在整个财政管理中占有十分重要的位置。国外预算编制得都非常详细，如法国预算类级科目有1100个，款级科目和项级科目就更多，可操作性强。日本在预算编制时要求收入和支出列示，能反映实际情况
为止，要求预算编制一定要细化。瑞典27个开支领域包括500个单项拨款科目，由13个开支部委负责不同的开支领域，对于两个或两个以上的部委共同负责一个开支领域，便将开支领域内的单项拨款项目进一步细分。挪威和希腊的预算编制内容更为详细，预算文本多达几百页，不仅有图表而且有详细文字说明和分析。细化预算编制主要是细化预算科目，这有利于预算的顺利执行。一是有利于加强各部门工作计划性。各部门办什么事花多少钱，必须事先编列计划，纳入预算，否则不能支出经费。二是便于财政、审计部门对各部门预算执行的监督。预算编制内容细化是预算管理的基础。相比之下，我国预算编制的部门、科目、项目等具体内容较粗，缺乏对支出项目的详细说明。我国预算的类级科目只有100多个，预算编制相对太粗，是造成预算对支出控制和约束力弱的重要根源。
（五）采用部门预算编制形式
在预算编制上，既要延长预算的编制时间，又要编制部门预算，加强部门预算收支的全过程监督。从国外推行部门预算的具体做法看，是把预算支出性质相同、内容相近的若干部门归口财政部门一个业务部门管理，这些部门的所有支出要按经费性质编制统一的支出预算，并报给财政业务部门审核。法国预算编制是预算局根据掌握的信息直接编制各部门预算，不需要各部门编制预算为基础，这是主动编制的方法。按部门编制预算，每个部门不论是工资、资本支出还是科研支出都反映到一本预算上，使财政部门清楚地掌握各部门预算资金情况，有利于监督管理。
我国各级财政部门主管预算的部门基本上按部门性质分口设置，如文教行政、农林水气、经贸、社保、涉外等，具体职能存在某些纵横交叉现象。部门预算的核心内容是一个部门只编一本预算，由财政部门具体管理。在对上年预算执行结果进行分析总结和绩效评价的基础上，结合本年度的预算执行情况，根据下一年度国民经济发展计划，测算下年度预算收支规模，编制下年度本级预算草案和部门预算。在编制部门预算时，不仅要全面反映本部门年度财政需求，而且要全面反映全部收入状况。收入方面要按照收入类别逐项核定各项收入，且要具体到单位和项目；支出方面按照规定分人员经费和公用经费测定各单位项目的预算，根据轻重缓急排出各类支出需求；对专项支出要制定出滚动项目计划，以便财政部门审查和核定部门预算。
（六）预算内外资金统一纳入政府预算
国外强调预算编制的完整性原则，即预算内外资金统一纳入政府预算，不准有任何财政资金游离于政府预算之外。如法国的预算体系包括国家预算、地方预算和国家社会预算。尽管国家预算不包括地方预算和国家社会预算，但国家预算要反映这两种预算收支的差额，国家预算要完整地反映国家的全部财政活动，而不允许国家预算之外的任何财政收支。瑞典将部分预算外资金纳入预算编制，使预算程序覆盖面更广泛，预算编制更完整。匈牙利国家预算包括四个方面：中央预算、预算外基金、社会保障基金和地方政府预算。政府部门所有收入都纳入预算管理，所有支出由预算统一安排，没有游离于预算管理之外的资金。
我国一般只对预算内财力进行安排，而对预算外财力统筹不够，政府预算内容不完整。由于预算内外资金“两张皮”，客观上形成内外分离的“双预算”体系。近年来一些地方推行综合财政预算，但实际操作中，预算内外收支有机结合的层次、资金统筹使用的程度较低，部门间经费水平因预算外收入能力不同产生差异。财政部门作为政府理财机构，对一切以政府为主体的资金收支活动，均应视作财政活动全面反映和管理.
（七）预算收支采取零基预算测算法
零基预算法是指在编制预算时，一切从“零”开始，对原有的各项开支重新审核，要修改上年预算或检验新增部分，测定提供不同层次服务所需的资金，制定备选方案，在评估不同方案效果及所需要资金的基础上，作出决策的编制方法。西方国家预算收支指标的测算逐渐改变了以往相对落后的方法，采用了较先进的零基预算法，并引入成本效益评估方法。美国作为零基预算法的起源地，至今仍然用零基预算法来进行收支指标测算。瑞典改变了逐年递增的预算方法，采用“结果控制”和“产出控制”以预算拨款单位的具体“产出”来衡量预算支出是否合理。澳大利亚的预算改革核心是将传统的“现金制”预算改为以成果与产出管理为基本点的“权责制”预算，在预算收支指标测算时特别重视预算投入与产出的关系。
我国预算收支指标的测算基本上采用“基数加增长”的方法，是在上年支出基础上考虑下年度新增支因素后确定，这种方法虽然简便，但不能客观反映各预算部门的现实需求，各部门经费多少，不是取决于事业的发展，而是取决于原来的基数，基数大的钱多，可以宽松地花钱；基数小的钱少，经费得不到有效保障，部门之间苦乐不均。而基数成为常数时，无论财政收入状况如何，每年预算安排支出只能在基数之上增加。由于这种方法以支出基数为基础，本身就有基数合理与否的问题，加剧了资源供求矛盾，固化了财政资金分配格局，影响了支出结构的合理性，制约了经济结构和社会事业发展布局调整。
（八）建立国库单一账户制度
国外预算支出的支付一般都建立国库单一账户制度。法国国库资金的管理不是由其国库局操作，而是由财政部公共会计局操作。所有的国库资金收支都是通过财政部公共会计局在中央银行开立的国库单一账户进行。澳大利亚联邦财政和行政管理部只有一个公共账户，并且规定专人负责，政府其他部门也都只设立一个公共账户，通过计算机网络化统一账户集中支付，保证财务信息和监督公开化。加拿大联邦政府设立了收入总署专门机构，依照法律统一管理联邦政府的收入基金账户，形成了较有特色的独立集中支付制度。意大利建立了较为完善的国库单一账户制度，即将政府部门的所有税收和其他预算收入全部集中到中央银行国库单一账户，实行集中收付管理。实际付款时，由国库部门通过设在中央银行的国库单一账户来处理。
我国财政资金的支付管理，是将预算确定的各部门年度支出总额按期拨付到其银行账户上，由各部门自主使用。财政资金支付基本程序是：各业务部门根据年度预算指标和用款进度，按季度填制预算拨款申请书和用款计划表，送财政部门，主管处审核无误后送总预算会计复核，结合库款调度情况，填制拨款凭证，将预算资金从国库拨付到各部门银行存款账户内支配使用。这种支付制度：一是支出过程脱离财政监督，只能依赖各部门提供的财务报告进行事后审查监督；二是财政资金分散支付和储存，使用效率不高；三是财政资金运行信息不能及时得到反映，财政部门无法全面了解整个财政资金运转情况，影响财经政策的制定。
国库单一账户制度是与部门预算制度相配套财政管理措施，就是将政府所有的财政资金集中于一家银行账户，所有的财政收支都通过这一账户管理。在收入方面，所有的财政收入直接缴入国库，征收机关和执法机关设置的各种过渡账户不复存在。在支出方面，财政资金实际使用时将从国库账户中直接划入商品供应商和劳务提供者账户上，各预算单位银行账户随之取消。
（九）预算管理法制化和规范化
国外对预算编制、审批、执行和监督都有明确的法律规定，是预算管理得以顺利实施的保证。如法国的预算法律体系有宪法和《财政法》，每年国会还要通过年度《预算法案》，以法律形式对各项收支作明确规定，各部门每项预算收支都有法可依，受法律约束。再如澳大利亚，联邦、州、地方政府通过一系列法律法规，对财政资金申请、拨款、支付行为进行规范，对财政资金运行全过程进行监控，确保财政部门管理公众的每笔钱都符合法律规定。我国《预算法》虽已出台，法与法之间不衔接，甚至相互冲突，“以法压法”的现象比较严重，预算法实施过程中受到很大制约和冲击。如农业、教育、科技、卫生、环保等支出项目都以相关法律提出了不低于经常性收入或支出增长幅度的要求，或是规定某项支出必须达到总支出、总财力的某个比重。在许多地区，这些“法定支出”的增长，远远超出了可用财力安排的可能，使地方财政部门在预算编制中十分被动。人大每年通过的政府预算报告，其法律约束力也有一定的局限性。
文章来源：西部财会 （责任编辑： XL）
