推行部门预算改革，是继“分税制”之后的我国又一重大的财政体制改革，也是当前县（市）财政四项改革的一项关键内容。从2003 年起，赤壁市开始对市公安局等部门试编部门预算，2004年，在72 家单位市直部门中编制比较规范的部门预算，2005年，又扩大到乡镇中小学学校。三年来的实践表明，部门预算改革显示出强大的生命力，它对公共财政基本框架的形成、资源的有效配置以及强化财政监督管理职能及为相关财政管理改革奠定基础起到积极的推动作用。但在实际操作过程中，县（市）部门预算改革也出现一些不容忽视的问题，亟待研究解决。
存在的突出问题
一、部门观念转变较慢，预算编制难规范。
有资金分配权的部门不能根据部门预算改革要求，在预算编制阶段将项目预算落实到具体项目和使用单位，使得年初预算到位率低，预算执行进度慢，财政资金使用效益低;纳入预算管理的行政
事业性收费、罚没收入、政府性基金和预算外资金收入计划测算不准确，与实际完成数出入较大;不能坚持先重点后一般的原则，使部门预算留下硬缺口。这些问题导致部门预算编制的及时性和准确性较差，预算约束力不强。
二、预算外资金管理偏软，综合预算难实现。
财政在安排部门的年度预算时，对预算内外资金如何有机结合考虑较少，也缺乏有效手段，仍遵循一定比例调控后，由收缴部门使用的做法，各单位经费还存在苦乐不均的现象。预算外资金预算支出的编制较粗，财政管理也相对粗放。在预算外资金的收支管理中，有些部门一直将预算外资金视为自有资金，使部门在编制预算外资金支出预算时，不完全以部门的事业发展为依据，而主要是依据取得预算外资金收入规模。
三、科学定额标准尚未建立，定员定额难确定。
1、现行的定额标准仍然具有“基数法”的痕迹。现行的定额不是根据单位的工作任务和财力的可能计算出来的，而是在承认部门和单位以前年度支出事实的基础上，根据历年的决算数据倒推出来的。这样的定额，将传统功能预算下的部门间苦乐不均的状况给予延续，承认了以前不公平的部门间支出水平，无法真实反映部门单位的职能大小和权责轻重。此外，零基预算的原则与国家有关法定支出政策之间有矛盾。
2、确立科学的定额标准体系易遭遇两难境地。为了使定额准更加接近单位的实际情况，与定额直接相关的部门单位分类分档应该越细越好。但分类分档越细也就失去了确立定额标准的目的，定额标准涵盖的范围过窄，预算分配的公平性也很难得到体现。如果过分强调预算定额的统一，类档线条粗犷，对部门职能的特殊性考虑不够，又难免造成削足适履，不利于部门工作开展和积极性的发挥。
四、预算约束意识淡薄，部门预算执行难到位。
一是我国的预算年度采用历年制，但地方预算草案要待2、3 月份及以后举行的人代会审批后才能正式作为法律文件生效。由于这段时间中各级预算执行没有法律依据，出现“约束真空”，这就
为随意支出提供了机会，极大地削弱了年度预算作为法律性文件的权威性和刚性;二是部门利益作祟。具体表现在部门上报的“一上”预算建议数与预算批复的“二下”预算批复数之间存在很大差异，不仅给预算编制工作增加了难度，而且导致弄虚作假和机关效率低下;三是非税收入预算执行不力。预算中安排的收入特别是非税收入，预算数与决算数相差悬殊，以及非税收入应收而未收，坐收坐支现象的时有发生，影响了预算的严肃性和权威性，对执行预算构成威胁;四是项目支出预算管理难;五是部门预算监督不到位。长时间以来，预算监督工作始终存在重事后监督轻事前监督，重收入监督轻支出监督，重重点监督轻日常监督等问题。
部门预算改革的对策
一、完善预算法规，修订《预算法》。
随着形势的发展和改革的深化，不适应的问题已经暴露出来，修订和完善《预算法》势在必行。修订完善《预算法》，主要应从以下方面入手:第一，要明确规定部门预算是预算编制的基本形式，把预算编制纳入法制化轨道，使预算编制和执行做到有法可依，依法行政，从法律上确立预算编制的法律权威。第二，明确规定预算草案编制和预算批复的时间界限，从法律上确保预算的编制和执行。第三，明确规定各部门在预算编制和执行中的权利和义务，增强他们的责任心和自觉性，激励他们当家理财。第四，修订与预算管理发生冲突的法律法规，尤其是以往出台的涉及某些部门或某些领域的支出安排原则，真正做到“零基预算”。
二、加强调查研究，强化预算管理。
1、加强调查研究，合理界定支出标准。深化部门预算改革，离不开全面、准确掌握各部门人、财、物等基本情况。2、严格预算管理。要把预算变成现实，必须不折不扣地贯彻执行人代会审批下达的预算，并确保预算执行不走样。如因特殊情况需调整和追加预算，应严格按程序办理，以杜绝由此引发的违法乱纪行为。
3、建立绩效考评机制。要自觉克服
预算编制中存在的重公平轻效率，重公平轻发展和重社会效益轻经济效益的弊端，对认真加强预算管理，按预算收入计划要求，严格按政策规定组织收入，尤其是超计划收入的，预算编制部门在年终统筹时，应酌情安排相应部分或全部支出，或结转下年使用，以调动部门组织收入的积极性。
4、严格项目资金管理。要在严格审定项目资金的基础上，加强对项目资金的使用和管理。一是要建立项目库，细分项目类型，建立合理的项目排队规则。对基本建设类项目、行政事业类项目和其他类项目三大类项目, 要进一步细分， 然后根据轻重缓急和财力可能进行排序 ，从而确定项目支出的内容和规模。二是要合理区分基本支出和项目支出。对项目支出，要有定性和定量规定。项目经费中的专项业务经费所包含的内容要有明确规定，防止预算单位在填报预算时把属于日常公用经费内容的支出作为专项业务经费。三是部门报送的项目支出预算，要与国家宏观经济政策、地方政府工作重点紧密结合，否则人大不予审批，以改变部门、单位套取财政资金、把难题推向政府的问题。
三、搞好机制创新，强化监督制约。
1、建立健全预算的编制、执行、监督三分离机制。这是确保财政资金良好运行，发挥预算管理作用的有效措施。为此，必须从人民群众的根本利益出发，在预算编制、预算执行、预算监督等环节，建立健全结构合理、管理规范、约束有力、讲求效益的部门预算监管机制，把项目的立项申请、资金及时拨付、资金使用置于群众监督之下，加强对资金的使用、效益等情况进行跟踪监督和检查，从源头上改变重预算轻监督的不良倾向，确保资金合理使用。2、建立部门预算信息反馈平台。要在坚持行之有效的预算执行反馈办法的基础上，尽快实现预算编制部门与各部门的微机联网，并逐步提高预算的编制技术和手段，做到预算管理的远程适时查询，以便有关领导及预算管理部门及时掌握本预算执行状况，采取有针对性的措施，加强对预算执行情况的监管，把预算监督失控、截留挪用等违反财经纪律等行为消灭在萌芽状态。
3、坚持和完善人大监督机制。财政部门编制的财政预算应报经人大审批，自觉接受人大监督。在预算执行过程中，人大不仅对预算内资金的使用与管理有权进行审核监督，而且对预算外资金的
收缴和使用，同样有权进行审核检查。
4、建立联合监督机制。财政监督、纪检监察监督和审计监督，虽然它们的监督各有侧重，不尽相同，但它们的目标是一致的，都是为了维护正常的经济建设秩序，确保经济建设健康发展。因此，财政部门应积极支持和配合纪检监察机关和审计部门对预算执行情况依法进行监督，做到不回避，不护短，不断改进和规范预算工作。
四、提高业务素质，丰富服务内容。
1、不断更新预算业务知识。随着改革的深化和时代的进步，预算业务知识必然面临更新。为此，预算管理人员必须适应预算改革的需要，树立预算管理观念，重视预算分析、预测和决策，把预算管理的重心，由事后管理转向事前和事中管理，并按照这个思路更新预算业务知识，用以指导、规范和评价预算管理，以适应时代对预算管理人员的知识结构和素质能力要求。
2、科学设置岗位。适应预算改革业务量的发展，合理配备工作人员，使每个工作人员的日作业量能拿得下，干得好。为此，要加强对预算管理人员的会计后续教育和会计电算化培训，不断提高他们的知识水平和工作效率。
3 、进一步改进工作作风和工作方法。积极推广支出分析报告单制度，使会计人员在完成部门预算编制任务的同时，结合预算管理和部门的实际情况，对财务支出的现状进行分析并有针对性地提出改进建议，从而真正为部门当好家、理好财，成为集预算会计与管理会计于一身的内当家。同时，要广泛听取部门的意见和建议，群策群力，共同把预算制度改革推向深入。
文章来源：决策与信息(下半月刊) （责任编辑： XL）
