摘 要:美国国会的预算权是指国会按照宪法和法律规定的规则和程序,对整个国家的财政收入、
支出及赤字或者盈余总额的计划、计划的执行及执行的结果进行审议并作出决定的权力,它既包括事前的计划权,也包括事中的监督和事后的审计权力。该权力的实施既赖于宪法的支持,也赖于其设计精巧的运作过程。在行政权力不断扩张的条件下,预算权是美国国会监督和制约行政机关的最重要的手段,也是维持美国分权体制的关键。
关键词:美国国会;预算权;分权体制
政府的预算行为已经成为西方政治制度研究的一个重要视角。因为在所有的宪政体制之中,预算
权都是一项实质性的权力,预算都是政府行为的核心环节,是一切政治活动据以展开的基础。政府功能的发挥,必须有赖财政的支持;没有钱,政府什么事也办不成。同时,各种财政报表及议会中所争议的预算数据,也必然直接对应于特定的政府行为。
在美国政治制度的研究中,国会的预算权一直是学者关注的重点,许多学者都把政府的预算活动看
作是考察美国政治制度及政府行为的一个窗口,透过这个窗口,就可以把握住纷繁复杂的政治生活。诚如一位美国学者所言:“与政党的纲领和大多数议会立法相比,预算中包含的内容带有更高的具体行动的可能性。没有钱无法办事,试图要办的事都包含在预算中。如果有人要问,谁得到了政府能给的东西? 那么,一定时期的答案,就记载在预算之中。如果政治被看作是在决策中谁的主张取得胜利的冲突,那么预算记载的正是这种斗争的结果。”[ 1 ]292
本文主要从三个方面探讨美国国会的预算权,首先回顾国会预算权的历史由来,然后考察国会预算
权的运作过程,最后阐明国会预算权对维护美国分权制衡制度的重要作用。
一、美国国会预算权的历史由来
美国宪政体制最主要的外在来源是英国。[ 2 ]从英国的殖民地发展成为独立的美利坚合众国,美国的政治制度受到了英国的极大影响,北美议会的创立者正是以英国的议会传统为其依据的。在殖民地时期,选民选举产生的代表会议就是仿效英国议会的下院建立的。一开始,代表会议仅仅是招徕移民或协助总督、业主制定政策的机构,其地位是无足轻重的;然而到18世纪中叶以后,它完全控制了财政预算权,呈现出“议会至上”的趋势。[ 3 ]146岁入法案由代表会议制定,行政部门只能依据代表会议所制定的岁入法案进行征税。同时,代表会议还有权对政府支出进行监督。初期的监督只是审查账目,后来,发展到除由代表会议对特别项目制定详细的预算拨款法案之外,还任命了专门的官员来负责法案的执行。
另外,总督等殖民地高级官员的薪金,也由代表会议通过立法确定,总督因此受到代表议会的制约,议会也发展成为拥有实质性权力的政府部门之一。秉承以上传统,美国在建国之初就把财政预算权赋予了国会,并在联邦宪法中作出了相应的规定。
从1789年联邦政府成立之日起到1921年之前,预算权一直单独控制在国会手中, [ 3 ]172总统也没有向国会提交统一预算的法定责任,联邦政府的岁入与支出法案都由国会独立、自主地完成。在此期间,美国国会对拨款权的控制经历了由宽泛到严格的转变。[ 4 ]
建国之初,国会的拨款分作两大类:一为军事开支,二为除军事部门以外的政府各部门的经费,二者
均为一揽子拨款,无具体规定,政府享有很大的自由处置权,直至将一部门的经费挪至另一部门使用。国会对行政机关的控制相对较弱。这与建国之初联邦党人有意加强行政部门权力的目的是一致的。1809年以后,国会渐渐加强对政府开支的控制,禁止若干政府部门挪用款项,要求政府更具体地说明请款理由和拨款的使用。但直到内战结束时为止,国会控制政府开支的能力都是有限的。内战以后,由于战争开支的巨大以及战争对生产的影响,政府的财政收入急剧减少,财政赤字大量出现,所以内战后,国会空前加紧控制政府的钱袋,对政府各文职部门的拨款一笔笔明确用途,规定数额,甚至对陆海军的拨款也增加了分项目评估,以备国会监督。总之,在此期间总统对于国会预算权的影响仅限于他对国会制定其他法案那样,行使否决权。
总统参与预算过程的正式角色始于1921年的预算和审计法,该法使总统获得了宪法并未赋予他的
预算建议权。总统可以通过其预算报告,提出联邦年度财政政策,提出联邦征税与开支之间的战略安排,提出各笔征税、各笔开支的总体计划。有学者认为,从职责的角度看,“1921年6月10日,哈定总统签署预算和审计法的那一天,现代总统诞生了”。[ 5 ]但是,此时的总统仍然只是预算的建议者,国会有完全的自由去修改总统的预算。众议院在当时的国会报告中说,总统的预算权力在他准备好预算并呈送国会的时候就结束了。[ 6 ]所以说, 1921年的预算和审计法并没有削弱国会的财政预算权;相反,因为总统获得了预算建议权,国会对总统更多了一份警惕,在制定各项预算法案的时候更加谨慎。1921年的预算和审计法、1974年的国会预算和扣款控制法、1985年的格拉姆法和1990年的预算加强法标志着20世纪里国会预算程序的主要的正式的改革,虽然这些法律并没有彻底解决国会预算过程中存在的问题,但是它们制定的初衷无不是国会力图更为科学地制定预算法案。诚然,总统的权力在20世纪里急剧扩张,但是预算权一直都是国会所坚守的阵地,每一次规范、改革预算权的法律的通过,都是国会为了加强对预算的控制,强化国会的预算权力。虽然总统可以依法对国会通过的预算案行使否决权,但是,总统只能否决整个议案,而国会可以通过一篮子议案,将大量的立法捆绑在一个议案里面,以使总统由于不想失去他特别想要的东西而不能否决它们,这一方法也成了国会对付总统的重要策略。然而,在1996年,情况发生了奇特的变化。
1996年3月通过了授予总统单项否决权的议案,允许总统否决支出议案的部分内容,总统可以在把一项预算法案签署为法律后的5天内致信国会,说明他将取消任意数量的自主性开支授权和任何项目的直接支出等等。克林顿总统在4月9日签署了这个法案,并且该法律于1997年1月生效。这一法律显然是对总统有利的,扩张了总统在预算中的特权。有学者认为,通过单项否决权是国会把自己的在预算上的优先权转让给了总统。[ 6 ]更有学者认为这一措施是“政府体制真正的根本上的变化”,它将“把国会的预算权移交给宾夕法尼亚大街1600号”。[ 6 ]参议员比尔德认为,这项法律会使总统的权力得到加强,“将会颠覆我们的分权制衡的宪政体制,这是一种制宪者们从208年前传给我们的体制,这是一种在过去的两个多世纪里维持我们的国家良性运转的体制,正如我们从先辈们那里继承这种体制一样,这也是一种我们的儿孙们有权利从我们的手中继承的体制”。[ 7 ]这一法律的颁布无疑是国会对自己预算权的某种放弃。但是, 1998年6月,最高法院判定此法违宪,因为它违反了总统和国会之间的权力分立原则。[ 8 ]可见,在美国这样的分权制衡体制中,任何一个机关不但不能超过宪法的规定任意扩大自己的权力,也不能够放弃宪法赋予自己的权力。
二、美国国会预算权的内容及运作过程
美国国会的预算权,是指国会按照宪法和法律规定的规则和程序,对整个国家的财政收入、支出及
赤字或者盈余总额的计划、计划的执行及执行的结果进行审议并作出决定的权力,它既包括事前的计划权,也包括事中的监督和事后的审计权力。表面上看,美国总统和国会都参与了预算过程,如总统拥有编制、提出预算的权力,而国会则拥有批准和同意预算之权;事实上,美国宪法把整个预算权全部赋予了国会。因为只有国会议员才能够在国会提出预算议案,而总统提出的只是预算建议,国会对总统的预算建议有完全的自主权,可以赞成,可以修改,也可以全盘推翻。所以,决定预算的主体是国会,国会对预算的法定权力的主要依据是宪法第一条第八款、1974年“预算与扣款控制法”、1990年的“预算加强法”等,其中最有力的应属美国宪法对国会权力的表述: [ 9 ]775 - 198(1)规定和征收直接税、进口税、捐税和其他税,以偿付国债、提供合众国共同防务和公共福利,但一切进口税、捐税和其他税应全国统一; (2)以合众国的信用借款; (3)除根据法律规定的拨款外,不得从国库提取款项。
这三项权力概括起来就是征税权、举债权和拨款权,国会运用此三项权力征收联邦税、发行公债以
及为联邦政府开支授权和拨款。然而,由于国会只是一个立法机关,不从事具体的行政工作,所以国会的预算权实质上就是国会制定征税法案、国债限额和拨款法案的权力,这些法案是行政机关执行预算所必须遵守的法律,总统必须在这些法律的框架内活动,国会也正是通过其预算权有效地限制了政府的活动范围。
弄清以国会为权力主体产生政府财政预算的政治过程是考察美国国会预算权的关键。现今美国国
会的行使预算权的程序是在1974年的预算与扣款控制法规定的基础上,经1985年的格拉姆法和1990
年的预算加强法补充和修改而形成的。美国国会的预算权不仅包含事前的计划权,还包括事中的监督和事后的审计权,所以就整个预算过程而言,可以分为三个互相联系的主要阶段:总统预算报告的编制;国会的预算立法工作;预算的执行和审计。[ 10 ]
总统的预算报告包括需要国会通过拨款法案的下一财政年度的预算,还要包括其后至少4个财政
年度的预算,以反映预算决策的长期效力。总统最迟要在财政年度开始的18个月之前为预算和财政政策确定总的指导方针。在这些方针的指导下,管理和预算局与联邦各部一起提出具体的政策方向,提出各部在下一财政年度及其后4个财政年度的计划水平,引导各部为其预算做好准备。法律规定,总统必须在1月份的第一个星期一当天或之后但不得迟于2月份的第一个星期一,把将于10月1日开始的下一财政年度的预算报告提交国会。
接到总统的预算报告之后,国会就开始它的预算立法工作,国会预算立法的程序如附图所示。
预算法案是长时间的分析、争论、否决和妥协的结果,而预算执行的重点则在于按照已经通过的法
律准确地执行预算。因为预算法案一旦通过,就代表公众和纳税人对政府所提供的公共服务的规模和结构的接受程度,就有法律效力和权威。[ 11 ]政府各部门的支出不得超过国会的拨款额,而且它们只能依法使用经费;严禁政府各部门在拨款法案颁布之前就支出款项,除非它们得到了特别的授权。然而,在预算的执行过程当中,经济形势的改变、持续不断的政治斗争、领导层的变动以及公共关注问题的焦点转移等因素又使执行中的预算案不可能与通过时的预算案一模一样,所以,在预算年度内对预算案作某种程度的变通和改变是必要的。但是,对预算案所作的任何的调整和改变,都必须由国会通过正式的途径批准。在必要的时候,国会可以实施补充拨款法案,以追加拨款或者取消支出。在每一财政年度结束之后,国会审计总局审计政府的公共收支情况,并向国会提出审计报告。审计总局的工作内容包括:调查所有与公共收支有关的事项、提供更好的公共资金使用方案、协调各项支出的需求等等。如今,审计总局的审计范围已扩展到法律性审计、经济性审计和绩效审计方面;就审计目标而言,包括合法性审计和有效性审计,合法性审计是指审查公共收支是否符合立法机关所规定的目标,有效性审计着重审计政府是否以较低的成本达到了预期的效果。[ 12 ]预算审计工作的完成意味着一个预算周期的结束。
三、国会预算权在美国宪政结构中的功能
美国宪法的制定者认为国会是代议制民主的最重要的体现,是立法、行政、司法三部门中最重要的
部门。从宪法对美国权力结构的规范来看,国会处于权力体系的重要位置,而且事实上,自宪法产生到20世纪初的绝大部分时间里,国会在美国政治生活中确实居于主导地位,美国的政治体制曾被称为“国会政体”。总统虽然被赋予了广泛的行政权力,但总体说来,他更多地被视为国会所制定法律的执行者。国会通过立法权、预算权、任命批准权、弹劾权、条约批准权和调查权等宪法手段对其进行制约。但是自从20世纪以来,总体来说,国会的权力已大大削弱。表现在立法权方面,随着现代行政管理事务的日益专业化、复杂化,委托立法现象大量增加,总统已成为实际上的“主要立法者”。[ 9 ]416但即便如此,当代美国总统的权力仍存在着明显的边界,它依然是在宪法规定的三权分立、制衡的框架之中运转。国会作为三个重要的部门之一,依然是制衡总统的最重要的力量。虽然国会的总体权力已被削弱,但预算权仍然是它的一项实质性权力。甚至可以说,预算权已成为美国国会最重要的一项权力,它是“牵制平衡的宪政大厦赖以矗立的中柱……如果这一中柱动摇,大厦必将倾覆”。[ 13 ]这也恰好符合联邦党人最初的立宪意图,“事实上,掌握国库的权力可以被认为是最完善和最有效的武器,任何宪法利用这种武器,就能把人民的直接代表武装起来,纠正一切偏差,实行一切正当有益的措施”。[ 14 ]具体地说,国会利用预算权对政府进行有力监督,主要是赖于以下两个方面:
其一,是预算本身对政府行为的重要性。如前所说,在政府活动中,“花钱”与“做事”总是相互对应的,预算体现了政府在国家生活中所起的作用,是现代政府用以保持或改变行动的重点,也是协调政府行动的各个领域和提高政府行动效率的最重要的手段之一。[ 1 ]292安排预算实质上是全面具体地安排政府的年度工作目标;货币数额的来去、大小、流向体现着对政府职责的根本观念和政府的宏观政策。从这个方面说,国会掌握了预算权,就必然影响到政府活动的具体内容。
其二,控制预算对政府的约束力最强。议会可以用法律、决议、声明等约束限制政府,而政府对之未必言听计从;然而,国会一旦不通过预算,政府便失去经费,各部门就得关门。故而,对国会而言,决定预算是它约束政府的最强硬手段;对政府而言,它编制的预算如果遭国会否决,全年工作就无法启动。因为法律的颁布、政策的贯彻实施等等所有的政府活动都要花钱,所以在政府的所有行为中,财政预算是决定性的因素,也就是说,确定岁入和支出是国会对行政部门的最关键的控制。预算过程不仅影响权力分配,而且影响政策和开支决策……预算过程常常是民主参与和责任的重要工具。决策对公众观点、有关的利益集团和公民参与的公开性,该过程对民主决定的优先项目的责任性,以及预算文件和审计报告的内容质量都反映了民主政治的程度。[ 15 ]
总之,预算权是美国国会制约行政权力扩张的杀手锏,是国会维持三权分立体制的最重要的砝码。
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1. 武汉大学政治与公共管理学院,
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文章来源：安徽大学学报(哲学社会科学版) （责任编辑： XL）
