预算外资金指根据国家财政制度、财务制度的规定，不纳入国家预算，由各地区、各部门、各企
业事业单位自收自支、自行管理的财政资金。它包括法律、法规规定的行政事业性收费、基金和附加收入等；国务院和省级人民政府及其财政、发展改革（ 物价）部门审批的行政事业性收费；国务院以及财政部审批建立的基金、附加收入等；主管部门从所属单位集中的上缴资金；其他未纳入预算管理的财政性资金。由于环境的改变等原因，在最近几年却出现了预算外资金大幅度增长的现象，以致造成了财政资金分散，拉长了基本建设战线，盲目扩大了一些计划外建设项目，不仅影响了国家重点建设，而且在一定程度上还加剧了国民经济比例失调，这与预算外资金设置的初衷大相径庭，笔者就此谈谈个人见解。
一、在现阶段预算外资金所暴露出的种种弊端
( 一) 在预算外资金的收入和使用方面
1.违反预算外收入的提取标准。这方面最常见的现象是用乱摊成本、减少上交国家税收的方式扩
大预算外收入。一些地方政府给本地国营企业减免税收以及很多国营企业偷税漏税使大量预算内收入直接转化为地方或企业的预算外收入；或者扩大对经济活动的收费范围，提高收费标准。
2. 预算外资金使用监管存在盲区。由于预算外资金不像预算内资金那样纳入预算管理，所以尽管
各行政事业单位对其的自由支配度受制度约束的限制，但“ 上有政策，下有对策”，各单位总可以想出一定的办法来绕过制度的限制，加上预算外资金又游离于现有的财政监管制度的控制之外，单位内部监管力度有限，有些甚至没有监管制度或监管制度形同虚设，因此，用预算外的资金来满足自己的私利就成为在现阶段非常普遍的现象了。
( 二) 在预算外资金的会计核算和披露方面
1.在会计核算方面：存在未按规定将预算内、外资金纳入预算内、外管理；少列预算收入；少计税费；少反映历年经费结余等问题。
2.在披露方面：首先是项目过于粗略，各部门只有总体数字，而缺乏部门内部的详尽预算。其次是预算公布按功能分类，比较粗，没有细化到具体的支出项目，且范围较窄，预算资金运行过程信息反馈不全面、透明度不高，没有年中执行情况报告，还达不到国际组织对预算透明度的最低要求，诸如一些准财政活动、税式支出、主要财政风险等信息也没在预算文件中进行披露，难以为预算编制、预算执行分析和宏观经济调控提供可靠的依据，并且立法机关和社会公众也难以对预算实施有效监督。
二、国库集中收付制度对预算外资金管理漏洞的解决及存在的不足
根据国库集中收付制度：政府采购资金收支都由设在国库或国库指定代理银行的账户反映，各单
位和部门的政府采购资金收付都通过这一账户集中办理。在国库集中收付制度下，政府采购支出一旦发生，采购资金由国库单位的统一账户直接拨给商品和劳务供应商或工程承建单位。各单位根据自身职能的需要，在财政部门批准的预算额度内自选决定购买何种商品和劳务，但必须经政府采购机构公开采购，其资金由国库集中支付。这样，资金是部门的，所有权和使用权没有改变，仅仅改变了采购方式和支付方式而已。通过这种设置，由于支出部门不直接接触现金，如何使用的现金也必须向上级有关单位报告，这就在很大程度上杜绝了铺张浪费等资金无效使用的现象。
但是，国库集中收付制度却不能彻底杜绝预算外资金存在的问题。首先，尽管部门单位的各项资金收支都必须经过上级有关部门，然而部门单位仍有可能通过其他手段收取各种名目的收入，以此充作自己的“ 小金库”的收入来源，而这种来源上级有关部门不可能知道；其次，国库集中收付需要计算机网络体系来保障。当前要实现以计算机网络为依托的财政管理体制，还需要主观努力和时间。另外，在国库集中收付制度下，如果支出单位的所有资金包括日常开支都要向上级有关部门报告，不加区分地实行国库集中收付，最后的结果要么是制度实行的效果不尽如人意，要么使制度流于形式，因为主管部门没有精力对每项开支进行详细审查。
三、提高预算外资金使用效率的几点建议
( 一) 完善预算报告披露的形式和种类
预算外资金使用低效的一个重要原因是核算形式和报告形式模糊不清，而这一弊端又为滥用和无
效使用资金者提供了庇护。为此，我们应重视报告的形式和种类。国际货币基金组织认为政府财政预算报告应该包括：年度预算（ 其中拨款账户应该包含已细情况，包括对收入和借款的估计交易）、预算辅助文件（ 包括诸如预算外资金、自治机构、准财政活动、财政风险各种声明以及财政和经济展望等背景资料）、年内预算报告（ 指来自政府账户的、有关预算执行结果的月度或季度报告，可与改期预测的结果相比较，还包括债务的定期报告）、决算账户（ 指在年底向立法机构提交经审计的决算账户，以便确保规律性和与拨款的一致性）、财务报告（ 指关于政府的财务状况和业绩的普通报告）。所以，借鉴国外的经验，结合中国国情，除进行年度决算报告外，应当公布预算执行的中期报告，提高对预算资金的跟踪观察度，同时也要对预算执行偏离目标的原因给予说明；年度决算报告和中期报告均应报告准财政活动、税收支出情况，避免预算资金使用者的玩忽职守；应当定期公布预算内容，公布预算指导原则、财政政策目标、采用的财政规则和新政策，以利有关学者在更为广泛的基础上对预算信息予以分析；应有同期历史数据的对比情况；预算公开在中央一级目前还难以细化到具体支出项目，但省、市、县、乡财政则完全可以实现这一点。只有将预算彻底公开到每一个支出项目，才能真正为公众监督提供条件。
( 二) 建立通畅的信息获得途径
除涉及国家机密的预算信息之外，所有的信息包括预算执行信息和解释性资料都应该向人大公布，还要免费向普通百姓和感兴趣的任何人公布。而公布的渠道除了报刊媒体外，网络也是一个便捷的途径。
( 三) 完善国库集中收付制度
国库集中收付制度对于减轻预算资金使用低效的程度很有帮助，但是并非所有的资金使用都应该
报国库，这是不经济的，也是不现实的。笔者认为对于一些不是很频繁的资金支出项目如职工工资、大额招待费用等设计为国库集中收付的管理范围，而诸如频繁、小额的支出项目，由各部门单位自行决定，超出了一定的金额范围的仍需报上级有关部门批准。
( 四) 加快配套财政制度的改革进程
当前我国预算外资金的不规范很大程度上表现在预算外资金收入来源的不规范，而收入来源的不
规范又表现在有预算外资金制度的单位部门乱收费。所以，要提高预算外资金的使用效率，杜绝不规范现象，一个重要的措施就是坚决制止“ 乱收费”现象，加快“ 费改税”步伐。只有这样才能堵住预算外资金的不规范收入和使用中的漏洞。
文章来源：《对外经贸财会》 （责任编辑： xl）
