从20 世纪90 年代后期开始，我国分步设计、推行了一系列预算制度改革措施，内容包括部门预算、国库集中收付、政府采购、预算外资金"收支两条线"等。这些改革是从预算的不同侧面进行的，有的是从预算的执行方面进行的，如国库集中支付；有的是从预算的编制方面进行的，如部门预算。这些改革，意味着我国要形成一种新的预算管理模式。但究竟这个预算管理模式是什么？各方面的认识不尽统一，但从国内外的实践来看，这种新的预算管理模式，很大可能是要走向绩效预算。然而必须认识到，推行绩效预算是一项复杂的系统工程，涉及到财政基本理论、行
政管理体制、经济管理体制等多方面因素，在推行的过程中必然会遇到一些难点和问题。本文将从绩效预算的起源及特征入手，论证推行绩效预算必须解决的四个重要问题。
一、绩效预算的起源及特征
绩效预算自20 世纪40 年代提出以来，目前已经有50 多个国家不同程度地实施了绩效预算。绩效预算发源于西方国家，20 世纪50 年代初露端倪，20 世纪70 年代以后逐步成型。伴随着绩效预算的完善过程，这种预算模式也形成了稳定的三种模式：即美国模式，澳大利亚和新西兰模式，欧洲模式。这些模式在实践上的积淀，为人们提炼绩效预算是什么创造了一个条件，归纳起来，可以说绩效预算本身就是一种预算管理模式，这种预算管理模式概括起来有两个特征：
特征之一：绩效预算是一种产出导向型的预算。绩效预算和投入导向型预算正好相对立，我们国家现行的预算管理基本上是投入导向型的。绩效本身是结果导向型的，它与现行预算管理模式"投入、产出、结果"的过程相反，过程为"结果、产出、投入"。这种反过来根本的意义在于，它是以
结果为导向的，这种结果是指政府的投入最后形成了什么样的社会效益。结果导向连带的是产出，这种产出是指政府资金所形成的有物质载体的和没有物质载体的客观实在。政府的投资形成一条路、形成一个学校，这就是它的产出，是有形的。政府在收入分配上的一些调节所产生的结果，也是一种产出，比如说低保资金的发放，所形成的产出，就是无形的，没有物质载体的。这里形成的结果跟产出不是一个概念，比如说结果是修了一条路，修了一个学校，它带来的社会效
益。修一条路可能带来了很多效益，比如为人们提供了很多交通的便利，对经济的发展起到促进作用，修学校促进了人力资源的素质的提高等等。绩效预算用的是一种反过来的理念，它要看，在一个阶段政府或者国家要追求什么样的社会效益。根据追求的社会效益，来投入资金，而不仅仅只考虑资金的约束，有多少钱办多少事。当然不是说要绝对突破资金的约束，而是说即使资金现在有限，也要围绕着政府首先要确定事情要办什么来做。
特征之二：绩效预算是以政府绩效为依据，编制预算、评价预算的一种预算管理模式。从西方国家的实践来看，绩效预算由三部分组成：一是政府绩效的评价体系，二是财政支出的绩效评价体系，三是预算自身的组织管理体系。我国是从2002 年开始关注绩效预算，寻求如何实行绩效预算的，现在可以说，基本的、比较统一的、占主流的观点认为，绩效预算是我国预算管理改革的一个方向、一种目标模式，但是现实还没有形成真正的绩效预算，只是说绩效预算是预算改革的一种目标模式。从我国这些年的实践来看，在预算的管理、改革方面，正一步步地向绩效预算的方向靠。到目前为止，如果从研究的角度看，我国向绩效预算的靠近，可以分为三个阶段。第一阶段：建立投资评审体系。我国从1998 年开始建立完整的财政投资评审体系，这种投资评审体系，就是对项目的后评价。到目前为止，我们建立了比较完整的投资评审队伍，在评价方法上也都形成了一些评价的方法，评价的模式相对比较成熟。建立投资评审体系，初衷并不是要实行绩效预算，而是为了完善财政投资性支出的管理，实际的背景是对整块切给计委管理的资金的监督管理、跟踪问效，涉及到部门权力的划分问题，这是我国推行绩效预算的一个切入点，是一个开端。正是有了这种完整的投资评审体系，我国投资性支出的评价才开始形成；投资性支出的评
价实际上意味着整个预算评价的一个开端。第二阶段：2002 年以后，我国在财政支出绩效评价方面推进了一大步。这时绩效评价的理念已经开始进入中国，人们在实践当中开始探讨实行绩效预算的可能性和可行性。探讨的结果是，在实践上都认为实行完整的绩效预算还不具备条件，但是对财政支出绩效评价全方位的展开是可行的，而且要有专门的机构来做这件事。在这个背景下，我国财政支出的绩效评价已经拓展到了一般预算支出、项目支出，这可以说是一个实质性的进步。目前，中央已经在一些支出项目上摸索经验，并形成了一些支出评价的方法，涉及到教育、科技、卫生、转移支付、及社保资金等。在地方，已经开始重视支出的绩效评价，涉及到卫生、转移支付、社保资金，也拓展到一般预算支出中的项目支出。相应地，很多地方成立了专职机构，如广东、湖南、江苏、浙江等，这意味着我国绩效评价又向前推进了一步。第三阶段：目
前进入到了这一阶段，这一阶段向绩效预算大大地靠近了一步，进入这一阶段的标志是2005 年财政部出台的《中央部门预算支出绩效考评办法》。说明我国绩效评价已经开始有实质性的突破，实破表现在三个方面：一是开始要对部门绩效进行评价。从研究的角度来看，实际上就是对政府绩效的评价。二是要进行综合评价。前两个阶段，绩效预算涉及到财政投资性支出，涉及到一般预算支出里的项目，是个体的评价，《办法》出来后要求进行综合性的评价，对整个部门预算进行评价，是向绩效预算大大地靠近了一步。三是要求要有专门的评价主体。要确定绩效评价的组织管理体系。在这一阶段，我国也进行了很多探索。归纳起来可以说我国在推行绩效预算方面，一是逐步在推进，二是以支出绩效评价为切入点，以支出绩效评价的逐步完善，最终推进到整体的绩效预算。
二、推行绩效预算必须解决的四个重要问题
国内外经验表明，预算制度改革是一个不断深化的过程，在中国尤其如此，现实已经表明如果我们就此止步，改革已取得的成果最后也就成为形式上的胜利。党的十六届三中全会提出要对预算绩效进行评价，应该说具有划时代意义，实际上指明了预算制度改革的方向。绩效预算应该是我
国的改革模式，但要推行这种绩效预算，从我们前期的过程来看，有四个难点问题必须解决。
（一）必须统一思想认识
任何一项改革都起源于认识上的差别所引发的理论争论，而改革的最终推行又都来源于认识上的相对统一。目前，在究竟有无必要推行绩效预算方面，人们思想认识上的差别还是相当大的。这集中体现在很多人认为在中国推行绩效尚不具备条件、难度非常大，其根本结论是干脆不要搞绩效预算。与之不同的理论观点则认为在中国推行绩效预算确有必要、也具备一定的条件。应该指出的是：目前无论是赞成搞绩效预算的、还是不赞成搞绩效预算的，都没有在理论上完整地说明自己的观点，这一方面是因为在实践中绩效预算的"动静"不大，另一方面则是由于理论研究的
不足。一项改革要不要搞，思想认识统一到什么点上，关键是要看它客观的条件在哪里，客观的压力是什么。经济的改革往往都是主观上问题很多，因为社会就是一个利益集团的组合，经济的改革肯定是对利益集团的重新分配和调整，财政的改革，特别是预算的改革更是如此。预算改革，我个人看法，本身是行政管理体制改革的内容，国家预算，就是我们说的财政预算，政府预算，本身它是国家行为的体现，是国家权利的体现，预算的改革必然要涉及到预算权利的分配、调整，涉及到预算执行的权利和预算执行方法的调整，难免有很多不同的认识。
在是否推行绩效预算方面统一思想认识是一个复杂的问题。解决这一问题的关键是如何认识推行绩效预算的客观必然性，因为改革是客观压力所使然。没有客观压力谁也不可能主动承担改革成本。因而思想认识就要统一到如何推行绩效预算的客观必然性上。从体制变迁和非体制因素两个角度看问题，我国进行绩效预算有着无法回避的客观必然性：
首先，我国是一个财政支出压力异常强劲的国家，这种支出压力迫使我们必须走向绩效预算这种管理模式，高效率的使用资金、更准确的体现政府意图。我国是一个人口多，正处于经济转轨的国家，这种经济的转轨涉及到制度的转轨，涉及到经济模式的转轨。财政的支出和人口有密切的联系，可以说，世界上各个国家都面临着财政支出的压力，都必须面临一个永恒的矛盾，这个永恒的矛盾就是财政收入的有限性和财政支出需求的无限性之间的矛盾，在这点上，我国更为突出，中国13 亿人，全世界60 亿人，中国政府要为全世界五分之一多的人口提供公共产品、公共
服务，资金压力非常大。从世界来看，我国的财政支付能力又是相对薄弱的，我国的G D P 人年均1500 美元，西方国家的人年均G D P 几万美元，韩国人年均G D P 也是上万美元，我们的人均财政收入就更低，才300多美元，所以说，在这种背景下，财政资金异常紧张，尽管说我国财政收入现在增长比较快，到了3 万亿人民币，然而美国的财政收入是2.8 万亿美元，这个差距相当大。这种压力条件下，我们不提高资金的使用效率就绝对没有出路，更何况我国是一个正处于转轨时期的国家，城镇化的推进、三农问题的解决都形成很大的财政支出压力，现在中国面临的正是这个矛盾。"十一五"规划确定：要建立和谐社会、节约型社会、环境友好型社会，创新体系。这三个体系都要财政加大投入，同时都要求税收优惠政策，都是增加支出减少税收的政策取向，财政收支矛盾将更为尖锐，我国必须寻求一种新的预算管理模式。
其次，推行绩效预算是行政管理改革的必要配套之举。
我国的行政管理体制改革正在悄然的进行，体现在理念上，我们现在的理念已经转到了执政为民的理念，我体会有三点：一是要为人民服务，人民是主人；二是要为人民提供良好的公共服务；三是要尽可能的使人民享受到质量更高的公共产品和公共服务。在这种情况下，改革政府体制是一种必然，就要重新考虑预算资金的使用结构。
其三，建立财政决策公共选择机制的公众要求需要构建绩效预算。现在我国财政运行的整个社会背景在发生深刻的变化，突出的表现就是公众参与、公众决策的意识越来越强。公众参与税收决策、参与支出决策的意识异常浓烈，这和我国财政运行的基本条件是有关系的，从利改税以后，税收成为财政收入的主要来源,这就意味着财政和老百姓直接挂起钩，在这种情况下公众参与财政决策的意识自然会不断的强化。这次个人所得税的听证会表象上是一种1500、1600 的调整，实质上是这种形式所反映出来的公众参与财政决策意识的强化。
（二） 如何建立政府绩效评价体系
绩效预算的一个主要特征就是政府绩效评价，以政府绩效为依据编制预算、评价预算，也就是说，政府绩效评价体系是绩效预算的基础环节。现在从中央部门角度来讲，要开始对部门绩效进行评价，以部门从自身绩效角度评价来说与预算挂钩，其中一个很核心的问题就是政府评价体系怎么建。西方国家的绩效预算也是如此，它也是要先建立比较完整的政府绩效评价体系，如澳大利亚、瑞典、美国等。美国推行绩效预算，首先是1993 年出台的《政府绩效评价法案》，先确定好政府的绩效。可以说，西方国家对政府绩效的评价，或政府绩效的监督，在实行绩效预算以前还不如中国，它的资金浪费也是相当大的，正是因为要搞绩效预算，所以才建立了比较完善的政府绩效评价体系。所以，政府绩效评价体系非常关键。我们前期的评价，基本上都是一种事后评价，无论是投资评审，还是经常性支出里的项目支出评价，都是一种事后的评价，这里面存在两个问题：一是在评价支出时，究竟合理不合理，根本的因素是什么。这里边就有一个缺位问题，评价这个钱应该支出，依据是什么，只能从财务管理的角度说这个支出没有问题，但实际上这类支出究竟是浪费了还是取得了什么效益，没有和政府绩效挂起钩来看。二是我们只是从财务角度判断它合理不合理，但是没有想到它开始从立项就错了。这方面在基本建设投资方面非常突出，在项目支出方面也有很多类似的问题。我们无法解决这两个问题，所以就要有一个视野向前看的问题。实际上政府绩效是根本，所谓政府绩效，包含三点，即政府干什么、怎么干、要创造什么？政府绩效是整个绩效预算的起点，政府绩效确定好了，后边都是连带的，是安排资金的问题。这里就有一个评价，究竟什么样的政府绩效体系是好的，什么是坏的？评价是非常关键的，政府绩效评价体系现在是一个难点。现在中央各部门都在研究这个问题，究竟如何评价部门绩效？部门绩效评价出来了，对部门预算的评价才有了依据。我们前段时间对这个问题进行了一定的研究，认为评价政府绩效也要从分类的角度进行。首先要对政府绩效进行分类，我们把政府绩效分成三类：一类是行政行为的合规性；二类是公共产品的供给数量；三类是公共产品供给的效益。政府绩效分为三类以后，再从分类评价的角度围绕三类绩效进行评价。围绕这三类，还要进一步的分类，为创造指标体系创造条件，分类评价。其次是对政府部门进行分类，不可能一个部门单独一套指标体系，但必须分大类。对中国政府绩效进行评价的时候，必须深刻认识到中国行政管理部门设置的特征，一是和国外比，多个部门履行同一项政府事权，这是中国行政部门的一个特征。西方国家一般情况下是一项事权由一个部门来统一履行，如美国农业部与农业有关的事权全部由农业部来履行，而中国农业的事权，不管是中央还是地方，都有四、五个一级预算单位在同时履行，如果细分就更多，农业部、水利部、国务院农业综合开发办公室、气象局都是一级预算部门，都涉及到农业事权的履行。再如科技上也是，从中央来讲，有7个一级预算单位涉及到科技的事权，科学院、科技部、自然科学基金委、国防科工委、社会科学院、工程院、哲学社会科学规划办公室，都涉及科技事权的履行。二是中国的部门多而旁杂。世界各国公共产品的供给涉及到两个层次，一个层次是公共产品的供给的决策，涉及政策的制定，第二个层次是公共产品的直接的供给。世界各国都是这两个层次。中国的特征就是，事权履行的部门层次多，一个层次是决策的，政策制定的，还有一个层次就是直接供应的，这里边又可以切分出很多层次。具体来说，中国的部门比较复杂，有行政单位、有事业单位，行政单位里套事业单位，事业单位里又分有行政职能的、没行政职能的。所以从这两个特征出发，进行分类评价的时候，要对中国的部门进行分类，我们把政府部门分为三类：一类是综合部门，二类是经济管理部门，三类是社会单项事务管理部门，根据这三类确定一级指标体系、二级指标体系和三级指标体系。确定指标体系的时候，将合规性层次上的指标又分为三类，一类是合法性指标，二类是合乎工作流程类指标，三类是合乎政策类指标。效益型的指标又分为三类，一类是工作绩效，二类是社会效益，三类是
部门目标。这三类形成二级指标，再往下切分成具体的跟部门特征直接相关的三级指标。根
据这样的分析思路分类进行评价，确定政府具体的绩效。
（三）财政支出绩效评价体系的确立
对财政支出绩效进行评价，我国已经有了很多的探索，也形成了一些经验，主要是在项目评价和投资评价方面。现在面临的关键的问题是，怎样使单项评价更加科学化，如何使单项评价和综合评价更密切的结合起来？也就是说应怎样确立完整的综合评价体系。
财政支出绩效评价，首先涉及的问题就是财政支出绩效评价的方法，现在我国财政支出绩效评价采用的主要方法是成本效益法、最低成本法、综合指数法、方案比较法、公众评价法。这些方法的可行性也已体现出来，在哪些方面更可行，哪些方面不可行。我国在财政支出绩效评价方面也有了一定的理论基础，现在涉及到的一个突出问题就是怎么建立综合评价体系？解决这个问题的关键是怎么对支出绩效评价进行切块，现在有一种观点认为，财政支出与绩效评价的模块应分成三块，分成三块以后再形成总体的评价。这三个模块，一是资源配置绩效管理评价模块，二是要素的使用效率评价模块，三是政务运行评价体系模块。资源配置模块主要是评价整个资金的基本的配置结构，它配置的人员经费怎样？配置的项目投资上怎样？要素使用模块主要是分析资金绩效和公共绩效。政务运行模块主要分析基本的政绩和基本政务的联系。最后把这三个模块拼起来进行综合的评价。我们认为，综合评价要更多的使用成本效益法和公众评价法，同时配合一些数学的方法。
总之，综合评价体系的关键在于，一是指标选取，怎样能够反映出全局？二是评价方法怎么能够体现出全局？三是评价标准如何和我们的国情、行政运行特征相吻合？
（四）财政支出标准的确定问题
科学、合理的财政支出标准是编制绩效预算的基础。因为：绩效预算是讲效率和效益的预算，无论是基本支出，还是项目支出，亦或转移支付支出，如果没有清晰的支出标准都会成为无底洞。西方国家的绩效预算都是以支出标准的合理化为基础的。整体上讲，我国的预算还是一个相对粗糙的预算，程序还不是很规范。现在要推行绩效预算，还有些基本的制度要完善。如政府收支科目，收支分类，政府会计，财政支出标准的确定体系等。我国正在向建立完整的现代预算制度方向发展，政府收支分类，要解决的是使收支科目设置和政府改革后的职能特征相吻合，体现政府经济社会发展战略的要求，同时便于国际上的对应。我国政府会计的改革最终是要形成自己的财务报告，现在我们的预算报表，不是整个资产运行的报表，只是简单的资金运行的反映。这些基本的制度不完善，绩效预算的体系无法真正形成。推进这些改革，还涉及到财政支出标准的确
定，我国财政运行当中一个突出的问题就是财政支出标准的科学化还比较欠缺，西方国家财政资金的运行，首先的一个基础工程就是支出标准是科学、可行的。现代的支出标准如不是标准可行的，那么支出绩效评价就失去了一个基本的、科学的依据，这是需要认真研究解决的问题。
财政支出标准的确定，涉及到两方面的问题:第一个问题是支出标准确定权的划分。支出标准确定权的划分，应该也是财政体制里一项重要的内容。我国的财政体制，一直集中在三个问题上：事权、财权、转移支付，认为这是财政体制的内容，而事实上从西方各国的经验来说，财政体制还
包含两项内容，一个是税权的划分，另一个是财政支出标准权利的划分。财政支出标准的权利，它是与事权的划分相配套的，同时又是一种补充。西方国家基本上是哪级政府管什么，支出标准的权利相应的就属于谁，比如说社会保障，养老是中央管的话，那么养老的标准就由中央来定，美国、加拿大都是如此。比如加拿大，养老是中央政府管，支出标准的确定权就在中央，反过来所有地方管的事，支出标准确定权就在地方。实行分税制，实行分级财政，地方政府管理地方的事务，负责地方公共物品的提供，保障基本政权的运转，那么相应的支出标准，人员经费、公务费，标准确定权是由地方政府自定，所以财政支出标准权利是财政体制的一项内容。推行绩效预算，确定比较好的支出标准，首先要解决权利的划分问题。哪些制度标准可以是中央定，哪些由地方自定。如果说中央统一定，中央的转移支付能不能支付得起，如省级定，全国有差异，我们一个高度集权的国家，这种情况会带来什么样的各种连带效应，这是需要研究的问题。如果公务员的工资各省自定，那么又连带出来各省的执政的行政能力，它的机构的设置，很多问题就会连带出现。所以我们说这是一个必须研究的问题。支出绩效评价，要在这几个标准权限作一个划
分的基础上，再进行评价。第二要解决支出标准如何科学化、细化。现在我们推行绩效评价，这个问题就非常突出出来，究竟这个钱花得对不对，不能简单的从财务计划的角度看问题，要看它的科学性，所以我们现在配车，究竟能配什么车？2.0 以下？25 万以下？有个大概的标准，但是这个下限有很多可以选择，是都配到正好边缘上，2.0？还是配到什么？这是一个跟支出、绩效预算联系很大的问题，如果这些标准科学了，那么可能实现绩效预算所要达到的初衷，如节约资金、高效益使用资金就能够实现，否则就实现不了。现在我们也在这个问题上进行了一些研究，支出标准的科学化涉及到三个问题，一是信息的收集，信息的处理，二是基本的支出原则，三是当地的支付能力。通过这几个原则来看支出标准的科学化。
文章来源：财政与发展2006.01 （责任编辑： xl）
