摘 要 绩效预算自提出以来,在50 多个国家已得到不同程度的实施,其成功经验值得我国的预算改革加以借鉴。在我国还不具备全面推行绩效预算的条件下,如何做好基础性工作便成为当务之急的事情。本文即是从从绩效预算与传统预算的不同点出发,简单分析了在我国推行绩效预算需要进行的几项基础性工作。
关键词 绩效预算 传统预算 基础性工作
绩效预算( Performance Budgeting) ,是1949 年由美国首次提出的并应用于公共支出管理的一种预算模式。它是一种以目标为导向、以项目成本为衡量、以业绩评估为核心的一种预算体制,具体来说就是把资源分配的增加与绩效的提高紧密结合的预算系统。自20世纪40 年代提出这一全新概念以来,目前已经有50 多个国家不同程度的实施了绩效预算,取得了一定的效果。国内外的经验表明,预算制度改革是一个不断深化的过程,全面推行绩效预算更是一项复杂的系统工程,不可能一蹴而就。本文试从绩效预算模式与传统预算模式的不同点出发,简单分析目前我国在推行绩效预算前的相关基础工作。
一、绩效预算与传统预算的不同点
绩效预算是市场经济条件下政府管理模式发展到一定阶段,进一步加强公共支出管理,提高财政资金有效性的客观选择。它较好的将市场经济的一些基本理念融入预算管理之中,有效的降低了政
府提供公共产品的产出成本,提高了财政支出的效率。通过比较,绩效预算与传统预算方法主要有以下三点差异:
1. 以不同的预算观为各自建立的基础
传统的预算管理属于过程管理模式,财政部门将预算支出分为人员经费、公用经费、业务费、建设和购置费等,实行专款专用,目的是控制单位的办事过程。虽然过程管理在预算改革的初始阶段有其一定的积极意义,但其缺陷也是致命的,过程管理使拨款与效果脱节,经济责任不清,财政支出低效率甚至无效率的情况时有发生。
绩效预算管理将政府预算建立在可衡量的绩效基础上,强调结果导向管理,它将财政拨款视为委托费用,将公共服务作为购买的产品,拨款不再区分养人经费和办事经费,而将过程委托给部门。作为
委托人代表,财政部门将重点放在绩效目标的达成检查上。由于结果导向管理以财政效率为核心,这就弥补了传统管理的缺陷,实现了政府效率的回归。
2. 从传统的收支核算转向成本核算
市场经济条件下,公共产品仍然是商品,依然要进行成本———收益核算。只是这种收益不是简单的经济效益,而是以社会效益为主,附加延伸的经济效益。在传统的预算模式下,对预算的核算和控制主要放在资金的收支方面,而对产出一定数量或质量的公共产品耗费的实际成本很少考核,这就使得资金的使用缺乏绩效的约束,难以控制不断增长的政府支出需求。绩效预算却较好的将成本核算的方法引入了预算之中。从制度上强化了政府的内控机制,使公共产品的产出和成本消耗相匹配。
3. 预算的考核方式不同
传统预算模式采取的考核方式是业绩考核,具体来说就是以政府机构完成了的工作量为指标,完成这些工作所花费的资金是多少,产生了哪些效果。这种考核方式是对整个机构经费支出过程的考
核,关注的是预算的执行过程,虽然也有一定的效果考核,但是重心并没有放在效益上。所以会出现为了业绩而产出,政府部门支出了大量的金钱,却没有得到应有的社会效益,做了无用功。绩效预算模式的核心,就是建立起一套能够反映政府公共支出绩效的评估系统。在绩效预算制度下,一个单位的预算是根据它所要完成的职能,通过一系列长期积累的客观平均指标来计算的。对各部门的绩效评估由纳税人(人民) 的代表对政府的公共服务进行评价。所以无论是财政部门,还是实际经费支出的各级部门,都必须在公众的监督下,通过实现有效的公共服务,才能取得政府预算的支持。这就可以有效的改变目前各级官员盲目追求“业绩”和“形象工程”的形式主义做法。
二、在我国推行绩效预算的相关基础工作
近年来,我国进行的部门预算和零基预算改革已经取得了很大进展,各地都在逐步探索中建立了政府采购制度,这为绩效预算的推行创造了良好的条件。但是绩效考核的缺乏,大大限制了部门预算
和零基预算功能的发挥。由于绩效预算是一个全方位的复杂的预算系统,我国在预算改革刚刚起步的时候不可能马上建立我国的绩效预算系统,所以应充分借鉴西方施行绩效预算国家的成功经验,首先为绩效预算的实施打下各方面的坚实基础。笔者认为主要可从以下几方面入手:
1. 构建政府绩效评价体系
首先,要正确理解政府绩效的含义。政府绩效应该是政府各部门在依法执政、民主执政、科学执政的前提下从全社会利益扩展出发为人们办事的效率和结果。其次,必须探索建立绩效评价指标体系
和基础资料数据库。绩效评价要求有完整的公共支出绩效评价指标体系和基础资料数据库作为绩效考评的支持。因此,要按照定性和定量相结合、统一性指标与专业性指标相结合的原则,逐步探索建立起一套绩效评价指标体系和绩效预算基础资料数据库。
2. 建立绩效评价与预算编制相匹配的预算约束机制
绩效预算实行绩效与资金供给量相匹配的原则。政府的支出计划,以业绩项目为基础,每项支出都依业绩项目的成本标准计算。预算单位若想得到更多的资金,就必须实施更多的项目活动,而且要取得期望的社会效益和经济效益,即完成绩效目标。
3. 建立正确的激励机制
由于传统预算不考虑绩效,过去常常是哪里的问题比较严重,哪里需要更多的经费,就增加预算拨款。在这样的做法下,政府各部门有意扩大自己的困难,作为和财政讨价还价的筹码,谁都希望在任务不增加的情况下,获得更多的资金支持。
实施绩效预算就是要将各部门的预算与其工作绩效挂钩,建立正确的激励机制。绩效预算追求的是有效供给,也就是说其出发点不在于成本最小,它要求预算编制“该花的钱坚决满足”,而无效率的支出一分钱也不给。因此我们对于那些能达到期望目标的部门不要吝啬财政拨款,甚至还可以增加他们的项目、任务,而对于那些不能完成任务的部门,该精简的就要精简,该撤销的撤销,真正使激励机制发生作用。
参考文献:
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文章来源：当代经理人 （责任编辑： XL）
