[摘 要]我国财政改革的目标就是构建与社会主义市场经济相适应的“公共财政”。随着改革的不断深入和社会主义市场经济体制的进一步完善，公共财政将在市场经济大潮中发挥越来越重要的作用，必将进一步推动中国现代化建设的进程。当前进行的以部门预算改革为切入点、多项改革措施配套推行的预算管理改革就是我国构建“公共财政”框架的一个关键环节。
[关键词]公共财政 预算 改革
一、关于公共财政的基本认识
公共财政的概念是在最近几年才引起人们广泛注意的。较早时，从领导层的角度提出来的是在1994 年前后，当时担任财政部常务副部长的项怀诚同志在一次财政改革的电视讲座里，就明确提出了“公共财政”这个概念。
1998 年上半年，项怀诚同志由国家税务总局局长转任财政部长后，又强调了这个概念。1998 年12 月15 日在全国财政工作会议上，国务院副总理李岚清同志在讲话中提出积极创造条件，逐步建立公共财政基本框架的思路，同时还提出了四项原则：第一，把保证公共支出作为财政的主要任务，该管的管好，不该管的不要管；第二，要依法促进公平分配；第三，充分运用预算、税收、国债等经济手段参与宏观经济调控，并做好转移支付工作；第四，要调节市场配置资源偏差，体现国家的产业政策，同时对国有企业实行间接管理，做好国有资源管理工作。此后，国务院及财政部领导更多次在不同的场合谈到了公共财政问题。尤其是2000 年在中央举办的两次省级领导
干部财税研讨班上，李岚清副总理再次提出建立公共财政基本框架问题。
公共财政这一概念是在转变政府职能，为实现政府职能而要求财政合理运筹帷幄和深化改革、促进发展这个大的战略背景下，由决策层提出来的，其意义是十分重大的。所谓公共财政是一个政府和财政职能调整的基本思路和导向。从我国现实出发，在传统体制向社会主义市场经济体制转变过程中，需要这样一个财政职能和财政形态调整的基本导向。在这种导向下，强调了财政必须顺应改革、体现政府职能和理财系统自力的深刻调整。
二、现代政府预算管理理论是公共财政理论的重要组成部分
首先我们考察一下现代政府预算制度的演进过程，因为其产生、发展和完善在相当大程度上折射出了现代政府预算制度的实质。现代政府预算制度起源于英国，在英国向资本主义社会转化的过程中，封建君主在课税上的随心所欲和财政支出上的挥霍浪费，严重损害了新兴资产阶级的利益并从根本上对市场和资本的扩张构成了致命的威胁，这使得新兴资产阶级和封建贵族之间不可避免地要展开一场财政权的争夺，政府预算制度就是这一斗争的产物。早在十四世纪，英国的新兴资产阶级就开始了与国王的斗争，到1640 年资产阶级革命完成时，英国的财政权基本上就已处于国会的控制之下。国会掌握政府的财政收支后，进而又寻求控制王室的支出。1787 年总基金法案通过后，英国开始把全部的财政收支统一在一个文件中，从此有了正式的预算报告，预算制度的发展向前迈进了一步。自1802 年起，英国开始公布详细的政府收支报告，1822年财政大臣将该报告提请国会审议，从而确立了按年度编制和批准政府预算的制度。此后，国会还取得了对预算执行进行审核的权力。经过几百年的时间，英国的政府预算制度方臻完备。
“公共财政”之所以是与市场经济相适应的财政类型，不仅在于它赖以存在的制度基础是市场经济体制以及它所具有的与市场经济体制的融合性，而且更在于它是受市场约束和规范的财政。“公共财政”是从公共性及其与私人性之间的关系角度把握的财政类型，它与其它财政类型的根本区别在于公共财政下的政府行为是受市场决定和约束的；而政府预算制度的产生为市场对政府经济行为进行约束提供了一个基本手段。实际上可以说现代政府预算制度就是公共财政存在的具体表现形式和载体。
政府预算制度的形成最终在代议机关与政府间建立起了一种财政分权格局，使得市场可以对政府及其活动进行规范和约束，从而成为真正的“公共财政”：(1)政府只能根据代议机关通过的税收法令征税，使得政府的收入活动不能超越市场的根本约束与限制；(2)政府必须按照经过代议机关批准的预算安排支出，代议机关以法律的形式确立政府的支出预算，实际上就是市场通过代议机关并借助法律手段直接而具体地规定和约束着政府的行为；(3)政府在预算执行过程中如要调整业
经批准的政府预算，则需经过代议机关同意才可以变更；(4) 政府预算执行过程中代议机关可对预算执行情况进行检查和监督；(5)代议机关还可对政府决算进行审议。可见，政府预算制度的确立使得市场通过代议机关掌握了政府及其财政行为的根本决定权和监督权，进而将政府财政的根本权限转移到了社会大众手中，这就是现代政府预算制度的根本点之所在。
三、公共财政导向下预算管理改革的基本内容
（一）预算编制改革改革的主要内容是：
1、改革预算编制方法，实行部门预算。与以往的预算编制方法相比，部门预算更适应监督管理的需要：一是使预算编制的时间大为提前；二是一个部门形成一本预算；三是预算编制方式由以前的部门替下属单位代编，改为从基层单位逐级编制逐级汇总；四是预算批复方式从原来的由财政部各业务司（局）及有预算分配权的部门各自独立地向各部门批复改为由财政部预算司统一批复预算。
2、改变传统的“基数加增长”的预算编制方法，推行零基预算。在部门收入预算中，根据经济发展状况，按收入类别逐项核定。对部门组织的行政性收费和其他预算外收入要核定到单位和项目。部门支出预算按资金用途的不同，类别核定，汇总而成。
3、扩大预算编制的范围，实行综合财政预算。对当前各级政府的各种收费和基金进行认真清理，一部分具有税收性质的收费改为征税，一部分确因政府公共部门提供特定服务劳务收取的规定费，纳入各级政府预算的规费收入系列，逐步将预算外资金纳入政府预算轨道。同时，政府编制综合财政预算，实行预算内外资金统一管理、统一核算，增加政府财政收入总量，规范财政分配秩序，提高预算的完整性。
4、改进编制程序。保证编制预算的准备期间，使预算编制更为科学合理。此外，各地还实行了一系列其他预算编制的改革措施。如海南省实行的标准收入预算法，安徽省的预算加听证方法，四川省的复式预算制度等。虽然改革的深度不尽一致，但都卓有成效，丰富了预算编制改革的内容，为下一步全面推行预算编制各项改革奠定了一个良好的基础。
（二）完善政府采购制度
政府采购是指各级国家机关及实行预算管理的事业单位和社会团体采取竞争、择优、公正、公平的形式使用财政预算内外资金等财政性资金，以购买、租赁、委托或雇佣等方法获取货物、工程和服务的行为。近年来，各地财政部门及中央有关部门参照国际惯例，按照国务院有关精神和财政部有关文件规定，积极开展政府采购试点工作，在制度建设、机构建设以及组织实施政府采购等方面做出了大量的工作，取得了较为显著的成绩。
（三）改革财政资金缴拨方式逐步建立国库集中收付制度
国库集中收付制度是与分散的国库收付制度相对的财政资金管理制度。这种制度具有三个基本特征：一是财政统一开设国库单一账户；二是所有财政收入直接缴入国库，主要财政支出由财政直接支付给商品和劳务的供应者；三是建立高效的预算执行机构，科学的信息管理系统和完善的监督检查机制。在这一制度下，财政收支实现了规范管理，收入不能任意退库，支出得到事前监控，资金使用效益也明显提高。
（四）提高预算执行的严密性和严肃性
在新的财政改革中，我们要强调一个问题，即淡化决算、强化预算。可能以后决算就是一道审计旧档，而预算在各个具体项目的设置上事先经过了专门委员会的充分讨论、体现了公众意愿，是极其严肃的，执行起来也就非常严格，甚至基本上不留弹性。另外，在今后的预算执行上存在一个趋势，即更多的单位和项目将只见数字不见钱。比如，单位需要的设备、办公用品及服务纳入以招标为基本方式的政府公开采购的渠道。通过政府公开招标采购物品的好处是一目了然的。它使预算支出减少了中间环节，增强了透明度和规范化，以竞争求得“价廉物美质优”，也可以最大限度地减少“吃回扣”和权钱交易等腐败行为的滋生。在预算执行方面存在一个需要逐步探索的领域，即预算执行中总不可避免地要进行修改和调整。如何强化这方面的管理，值得研究。我们在强化预算、淡化决算这个大前提下，做了种种严格界定后，还必须承认，预算里仍需留有一个机动的余地，过去体现为预备类，以后不管叫什么，总还会有一个相机决策的弹性区间。这个区间如何掌握，资金管理形式和决策程序如何设置，还需进一步探讨。
[作者简介]
庞香萍（女），厦门大学财政系。
参考资料：
（1）张馨，公共财政论纲(M).经济出版社,1999 年.
（2）张馨，论政府预算的法制性(J).财政问题研究,1998(11)
（3 ）张通，关于建立部门预算的若干问题(J).预算管理与会计,2000(4)
（4 ）财政部研究所，政府预算管理改革与公共财政关系研究(J). 预算管理与会计,2001(1).
文章来源：市场论坛 （责任编辑： XL）
