[摘 要] 1999 年开始试行的地方财政部门预算是顺应我国构建公共财政模式的要求而进行的政府预算制度的改革。部门预算的实施对政府与市场关系的根本转型具有不可估量的影响与作用。但当前在部门预算改革中还存在预算编制、审批时间短,预算外资金大量存在,财政支出的低效率,法与法之间的抵触,预算法制化程度较低,监督机制不健全的问题,必须针对这些问题产生的根本原因采取相应的改革措施。
[关键词] 地方财政; 部门预算; 改革;对策
西方国家经济市场化的历史表明,政府预算制度是公共财政的基本存在形式。然而,我国二十多年所进行的财政改革的关键性缺陷,恰好就是没有根本触动和变革传统的国家预算制度。1998 年全国财政工作会议明确提出建立公共财政基本框架的改革目标。要实现这一改革目标,其关键在于改革政府预算制度。地方政府以河北省为首从1999 年开始,陆续实施了部门预算改革。部门预算的改革为我国地方政府预算构建了现代预算制度的框架,加快了公共财政模式的建设,但其内涵充实将是一个渐进的过程。
一 当前我国地方财政预算管理中存在的问题
综合各地方部门预算的实践,目前我国地方预算管理中还存在以下问题:
(一) 预算编制和审批时间相对较短
我国编制下一年度的预算一般从当年的11 月份开始,到下年3 月初提交人代会讨论审批,仅有四个月的时间,而人代会审批政府预算往往只有一两周时间。地方政府预算编制更是要等上级政府预算草案经人大批准后才能确定。尽管从1999 年开始的部门预算改革把预算时间提前到7 、8 月份,但由于各级人大开会的时间差,使得地方政府预算越到基层确定性越差、越被动。相比较发达国家或发展中国家,其政府预算编制时间都很长。一般从每年的年初甚至更早就开始编制下年度的预算。而且国会对预算的审批时间也相对较长。如美国国会审批预算就需九个月时间;巴西政府预算草案提前四个月提交国会参、众两院的各委员会分别审议。
预算编制时间短,导致预算编制较粗糙,许多地方政府预算编制没有细化到项目级。预算编制不能将支出内容细化到具体项目和用款单位,意味着财政部门很难根据各部门的实际需要分配公共资金。预算草案由立法机构审批的时间如此之短,也有悖于公共财政的本质,作为纳税人的代理机构%%人大在1 、2 周内(甚至更短的时间里) 就对预算草案进行审批,如果不是走过场的话,就是难以有效地起到约束政府行为的作用。
(二) 有相当多的资金游离于预算管理之外
预算外资金、体制外资金的管理始终是我国财政收入管理中的热点问题。“收支二条线”“国库统一支付”及“部门预算”改革都涉及到预算外资金。但是,即使部门预算也很难将预算外资金真正管理起来。大量预算外资金游离在政府预算控制之外,部门小金库现象屡禁不止。预算外资金的存在也为机关事业单位的人员膨胀提供了可能。我国的预算外资金和制度外资金几乎和预算内资
金有同样大的规模。地方政府对预算外资金和制度外资金的高度依赖,破坏了总预算约束。同时,由于预算外资金的使用带有很强的部门自身利益,也破坏了支出和政府优先事项之间的关系。缺乏管理与监督的资金还造成了行政的低效率、政府财政职能“越位”的潜在性及滋生了腐败现象。有些地方为了能做到预算外资金的专户管理,在既得利益群体的压力下,专户里的资金则完全由具
体部门自主使用,这种形式主义的做法离资金的预算管理还很远。
(三) 地方政府预算支出中存在的问题
从市场失灵理论来看,政府的作用在于弥补市场失灵。所以,政府的活动范围仅限于市场失灵的领域———公共领域。但由于受传统财政体制的影响,市场在资源配置中的基础地位一直得不到确立,地方部门预算的支出中,并未体现出在这一方面的成功改革,“缺位”和“越位”现象还普遍存在。例如,尽管各级地方政府由于财力不足,直接按排的赢利投资已经很少或基本上不存在了,但借助预算外和制度外财力及至依靠国有银行贷款的赢利性投资,则不同程度地存在于各级政府之中。另一方面,政府对企业技改贴息和赢利性国有企业的亏损补贴,仍然大量存在,实质上仍然是财政的赢利性支出。政府用非市场方式直接介入市场活动,导致市场秩序紊乱,政府财政支出的低效率。
尽管我们在部门预算改革的同时推行零基预算,但几乎没有一个地方政府真正采用了零基预算,部门预算也在实质上沿袭“基数加增长”的方式。这种增量预算法不能充分考虑影响预算收支规模及其他变动的诸多因素,以承认既得利益为前提,固定了原有的不合理的财政供给范围和支出结构,这种近似静态的操作方法,长此以往的结果当然会与实际相脱离。同时,由于增量预算只承认基数,会激励单位部门争相抬高基数、争基数,使地方财政资金的配置难以合理化:可能造成有的部门需要的资金供给不到位,而有的部门则在积压浪费预算资金。另外预算支出中,由于沿用“基数法”,项目支出缺乏科学的论证,大多数地方财政预算编制中领导意识强烈,“一言堂”现象还时有出现,地方财政支出效率明显处于较低的水平。
(四) 法与法之间不协调,削弱地方预算的自主性
一些法规从局部利益出发,在立法时未与财政法规协调,不考虑立法后还要执法,导致执法时,法与法之间相互矛盾。《预算法》第二十八条规定:“地方各级预算按照量入为出,收支平衡的原则编制,不列赤字”。同时《科技进步法》、《教育法》和《农业发展法》这三项法律均要求在这些方面的预算支出增加的百分比要超出预算中经常性收入增加的百分比或达到财政总支出的一定比例。就连有关部门也下文件要财政安排某项支出,一些地方人大也做出决议,指出财政在某方面每年定额支出多少。据有关专家测算,在一些县级财政,由于法定支出增多,使财政每增收1 元,就要增支1. 6 元。根据许多地方县、乡财政的测算,如果完全落实这些“法定”支出的要求,即使其他项目一点不开支,地方财力也不足以满足其需求。以致地方财政在预算的安排中,无所适从。事实上,几乎没有地方政府真正遵守所有这些法律法规。例如:即使是经济较为发达的江苏省也没有按照《教育法》规定的那样增加预算支出中教育支出的比例。
(五) 预算的法治化程度较低
在实践中,地方政府预算只向人大报告大类的收支总数,即使是试行的部门预算改革由于缺乏相应的政府绩效评价体系及项目的成本—收益分析而使得人大进行预算审查时,难以触及到实质性问题。因而立法机构对地方政府预算的批准也只是一种形式。对预算调整的概念界定不当,根据现在对预算调整所作的解释,一个年度预算执行结果,预算收入超过人代会批准的预算,预算支出也相应增加一些;或者预算收入比人代会批准的预算减少,支出也相应减少一些。使经批准的预算仍保持平衡或原来举借国内外债务的规模没有超过人代会批准的规模,都不属于《预算法》界定的预算调整的范畴。只有当原来平衡的预算出现了不平衡或原来举借国内外债务的规模被突破才是《预算法》规定的预算调整。对预算调整的概念作上述理解,人大对预算变更的审查便流于形式,地方就可以在不违反《预算法》的情况下,将超收部分的资金用于安排支出,甚至“空转”收支或者财政收入和财政支出与预算数相比都有一定幅度变化,而总支出仍小于或等于总收入,勉强做到基本平
衡。从而不需要经过人大及其常委会的批准。这样势必使预算执行缺乏必要的监督与制约,影响了预算的法治性和权威性。
无法可依问题比较突出。《预算法》虽对支出预算管理各方面都有规定,但比较原则,比较笼统,尚缺一些与之配套的子法。并且,在部门预算改革中也没有将责任具体到人。这样在具体执行就有不少困难,尤其是对于支出中检查出来的大量违反财经纪律的案件,财政如何处理,尚无可依的具体的法规。尽管违反预算的事件时有发生,但迄今为止还没有一位政府官员因违反政府预算而被追究法律责任的。这从另一方面也反映了预算法治化程度的不足。
(六) 对地方政府预、决算审计、监督中存在的问题部门预算改革涉及到审计、监督等方面。首先,我国财政运行状况的透明度与公开度较差,中央预、决算的收支大类总数还对外公布,而地方政府的预、决算草案则是秘密级政府文件。尽管实行了部门预算的改革,但各部门预算案仅为部门、财政、人大获悉,社会公众难以获得有关信息,使得外部监督中,社会监督机制难以有效地建立起来。同时,由于预算编制简单粗糙,各级人大的审批时间极短,使具有法律意义的外部监督———人大对预、决算的审批流于形式。其次,地方预算程序中,最薄弱的环节似乎是外部事后审计和对预算绩效的通常审计。最后,内部审计监督在我国政府财政审计监督中发挥了特别重要的作用,但有效的内部审计和控制体系的一个主要特征是在执行机构负责审计的官员不得参与任何支出决策。而在我国实际情况却不是这样。这种既当“裁判员”又当“运动员”的方式,削弱了内部审计和监督的作用。另外,尽管各级审计部门同样也向人大报告工作,但由于审计部门直接隶属于政府,所以难以做到真正意义上的独立外部审计督促工作,千丝万缕的利益联系削弱了各级审计部门对各级政府财政的审计和监督作用。
二 地方财政部门预算问题的成因
造成部门预算中存在的问题是多方面的,概括起来可以分为客观因素与主观因素两类。
(一) 客观因素
1 、“路径依赖”
所谓路径依赖,是指在制度变迁中,存在着报酬递增和自我强化的机制。这种机制使制度变迁一旦走上了某一条路径,它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。诺斯指出,“一旦一条发展路线沿着一条具体进程进行时,系统的外部性、组织的学习过程以及历史上关于这些问题所派生的主观主义就会增强这一进程。”路径依赖意味着历史的重要性,人们对过去作出的选择决定了他们现在可能的选择。同时路径依赖还常常将制度创新牵连引到旧的轨道上来,使新的制度中搀杂大量旧的因素,甚至成为旧制度的变种。例如:我们的政府预算在建国之初适应高度的集中制度而带有极强的计划统筹性,各种收入与支出被合在一起安排,现在部门预算项目的混乱的分科就是缘于此。另外,现行预算制度改革中,预算编制、审批时间,预算支出控制,预算外资金管理等等都可见到路径依赖现象的存在。
2 、制度缺陷
社会主义市场经济是一个全新的概念,无任何经验可借鉴,“试误型”的改革必然存在各种制度建设中的缺陷,地方财政预算制度也不例外。例如:地方政府的事权不断加重,越是底层支出任务越重,但相应的财权则存在反向的变化趋势,这种制度安排上的缺陷,导致地方政府财政缺口严重,预算外资金膨胀,导致预算不能涵盖大部分政府活动;再者,由于缺少对支出项目的科学决策和绩效评估,缺乏严格的支出控制导致部门支出效率低下。
3 、法治环境不健全
我国的社会主义制度是在极不发达的封建状态下建立起来的,民主与法制建设一直是薄弱环节。再加上文化大革命所造成的破坏,法制建设的落后是不争的事实。尽管改革开放以来,我国的法制建设取得了瞩目的成就。但各种法规、条例的出处混乱、相互矛盾的情况还经常出现,有些适应新形势发展要求的法规不能及时制定,而一些过了时的法规还在继续起作用,现实生活中人治现象到处存在。在这种大环境背景下,地方财政预算同样存在着法制不健全的现象。
(二) 主观因素
1 、文化传统
从中国传统文化的根源分析,传统中国是一个伦理社会,社会等级森严,维系人的行为准则的封建伦理是“三纲五常”,包括诚信行为在内,更多的是靠道德的教化和宗法力量,而非成文典章法律的约束。另外,二千年封建传统导致了家长制的管理传统。这种文化传统背景反映在地方政府预算中,就表现为:对预算制度的操作层面未做清晰的界定,预算支出没有科学的决策和评估体系等等,在预算的执行过程中人为因素在不同程度上起作用。对预算的监督、审批也更多的建立在信赖政府官员们的素质和道德修养的基础上,强调自律,不注重他律,否则,则会被怀疑有“以小人之心度君子之腹”之嫌。
2 、激励不相容
我国地方财政收入的确定有一部分取决于上级政府。而且,税收权集中在中央政府。相对于这种缺乏自主权的预算,预算外和制度外收入却使地方政府有充分的自主权。这种激励不相容导致大量资金游离于预算之外。自主权的激励使得有条件的部门,积极寻求收费、罚款、摊派等创收手段,并不惜挤压预算收入。
3 、既得利益的作用
我国改革的顺利进行是以保证既得利益为前提的,地方部门预算的改革也同样考虑了不同利益集团的既得利益,各部门从自身利益出发使得部门预算的改革“有形缺神”。比如:与部门预算同步的零基预算改革几乎没有在实践中真正实施过,支出定额还是在基数的基础上考虑。支出的细化也侵犯了政府官员的权力最大化欲望。
三 解决地方财政部门预算中存在的问题的具体对策
地方财政部门预算改革尽管还存在许多问题,但其改革的方向是符合我国公共财政模式的建立的。结合我国的实际情况,借鉴西方发达国家的财政管理经验,我们提出以下对策:
(一) 加强学习转变思想
虽然公共财政模式的提出至今已有5 年多了,但公共财政的建设不光是政府财政部门的工作,它需要政府个部门的配合和行政领导的支持。我们很多地方政府部门,尤其是基层政府部门对公共财政的真正含义还了解不多。因此,有必要加强思想学习。在转变政府职能,改变行政方法的同时,树立公共财政的思想。从思想上改变以往的“长官意识”、“家长作风”正确处理各种利益关系,以“三个代表”精神为指导,自觉接受市场和社会对政府行为的监督。强化科学行政,法治行政,并把它贯彻到地方政府的部门预算改革之中。
(二) 赋予地方政府真正的预算自主权
只有在地方政府拥有充分的预算自主权的情况下,才可能增加地方政府预算的有效性和实际分权化的效益。地方政府的预算自主权要求地方政府的预算编制能够独立于中央政府及其他上级政府的预算。这可以从两个方面来考虑:一方面,地方政府必须拥有明确而稳定的预算收入来源。另一方面,为下级政府引入不同的和滞后的预算程序时间表。从中央政府预算开始,使不同级政府的预算审批之间存在一段实质性的时间间隔。地方政府预算自主权的另一个含义是税收自主权。虽然地方政府确定税种和税率与中央对税收的集权管理有悖,但可增加地方政府对税种和税率的自由裁量权:在充分考虑不同地区的经济发展之后,由中央设计不同税种,地方政府可根据实际情况,在一定范围内进行选择。同时,中央还可以对同一税种的税率设计上下限,具体数字可由地方政府确定。从而解决地方税收压力的轻重不平衡,保证地方政府的财政收入。
(三) 深化地方预算改革,加快公共财政模式的建立
西方财政正是依托于政府预算制度,才逐步建成了自己的“公共”财政模式的。当前地方政府进行的部门预算改革在建设我国公共财政模式目标上应该从预算的统一性、公开性、法治性三个方面入手,确保我国地方财政的“公共性”。
所谓统一性就是预算要尽量包括政府所有财政收支活动(或包括政府的大部分财政活动) 。我国现阶段部门预算的改革有利于提高我国部门预算的“统一性”,但游离于预算外的资金还大量存在。我们应控制预算外资金,逐步取消制度外资金。因此要加快综合预算制度的改革和加强收支两条线的管理;尽快建设好银行与财政的联网,以便加强对部门预算外收入的监管;清理各种收费项目,严格控制收费项目和收费标准;加大对私设“小金库”、隐瞒部门预算外资金的查处力度。除了对违规部门加以处罚,减少来年预算内资金的拨款额度外,还应把预算外资金的管理效绩与部门负责人的政绩考核挂钩、建立预算支出具体责任人制度。“统一性”还包括财政收入统一收缴国库,支出由国库统一执行。
努力加快预算管理公开化的进程,纳税人有权对政府的财政活动有所了解。政府与纳税人是委托代理关系,只有委托人了解代理人并有效、充分地使用了委托人的资金,纳税人才会自愿纳税,否则政府税收就会遭到各种形式的抵制。因此,地方政府不仅要公开政府财政预、决算草案,同时要定时(或不定时) 公布预算执行情况。另外,要深化部门预算改革,细化部门预算支出项目,建立预算支出项目的绩效评估体系。各级财政部门可建立“专家库”制度,以便对部门支出项目做出更科学的决策。不仅做到形式上的公开,而且做到实质上的公开。预算的法治性应包括两点:第一是在预算审批和执行中要体现出合法性和法的权威性。第二是要对违反预算执行的行为做到违法必究,同时在处理时做到“有法可依”。首先我国地方预算执行与批准的时差差不多达半年之久。在目前既不可能改变作为政府预算的立法审批机构人大的开会时间,又难以改变我国预算年度的时间跨度的情况下,可行的办法是借鉴发达国家的方法:采用临时政府预算以弥补我国地方政府在长达半年的时间里无可执行的具有法律意义的预算的尴尬状况,严肃预算的法治性。财政部门尽量做好对有关信息、数据资料的收集、整理,为预算编制的准确性打好基础。同时细化预算编制,要尽量消除“一年预算,预算一年”的情况。预算一经人大批准就具有法律效应,过于频繁的预算修改本身就是对法的权威性的挑战,更何况由于预算编制的粗糙、不准确,而导致在预算执行过程中的随意修改。另外,要明确界定《预算法》中的有关概念,避免预算执行中有意规避法律现象的发生。其次,要对确实存在的违反《预算法》的行为坚决惩治。最后,建议修改《预算法》,使《预算法》更具有可操作性,对违法行为惩治提供相应的法律条款,改变预算软约束的情况。
(四) 加大对地方政府预、决算审计、监督力度
除了前面所提到的加大预算公开化进程的努力,充分利用社会监督之外;人大对地方政府预算的审批是关键的财政外部审计、监督的形式。细化财政收支预算项目同样是有利于确保对政府财政有效审批、监督。从审计、监督的时间来看,人大对预算的批准属于事前审计。在加大事前审计的同时,各审计机构和财政内部审计部门要加大事中审计的力度。建立定期的财政大检查制度,改变现行财政审计、监督中的过份强调事后审计的做法。为了使政府财政活动真正处于市场监督之下,使得对地方政府预、决算监督能收到预期的效果,还应借鉴西方发达国家的财政监督模式,改变相应的财政审计、监督机构:对内部审计部门应严格做到,审计负责人不得参与财政决策。各级政府审计部门应从政府中划出,直接归属同级人大,由人大建立机构负责对政府预、决算参与和审计活动。
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文章来源：湖南税务高等专科学校学报 （责任编辑： xl）
