摘 要:从制度变迁的角度对我国政府预算管理特别是地方预算管理进行历史性回顾,分析预算管理制度中
存在的问题,总结经验,研究地方预算管理改革与创新,这是财政体制改革所需要的一项重要的基础性工作。当前,应对地方预算管理改革中的主要模式之一———标准周期预算管理制度进行分析探讨,并结合天津市此项改革的实际进行研究,为今后地方预算管理改革提供一个明确的思路。
关键词:地方预算管理;改革;创新
一、预算管理制度改革的现实意义
(一) 建国以来我国地方预算管理改革与发展的历史回顾
目前,关于我国建国以来地方预算管理改革与发展的论述,大都集中在财政体制问题上。这诚然是预算管理制度的一个重要组成部分,但预算管理制度的内涵远不止这些。预算管理制度不仅包括预
算体系内处理各经济主体之间关系(主要是各级政府间财力分配关系) 的预算管理体制① ,还包括预算原则、组织形式、预算范围的变化趋势和预算工作程序等管理和制度层面的问题。而分级财政体制,更多涉及政府间财力分配的问题,它虽然最终会成为决定预算管理改革与发展的重要因素,但由于既有预算管理制度的路径依赖性,如果仅以财政体制的变迁为标志划分我国地方预算管理制度的演变阶段,就会产生一些错觉,认为财政体制发生了变化,预算管理制度也将同步变化。
建国五十多年来,我国地方预算管理制度大体上经历了以下几个阶段:
1. 预算管理制度的产生阶段( 1949 年———1951 年)
新中国的国家预算是随着中华人民共和国的诞生而建立的。新中国成立以后,依据《中国人民政治
协商会议共同纲领》中的有关规定,着手编制1950年全国财政收支概算。1949 年12 月在中央人民政府第四次会议上,通过了《关于1950 年财政收支概算编制的报告》,这标志着新中国国家预算的诞生。
2. 预算管理制度的长期相对稳定阶段(1951 年———1992 年)
这是一个跨度相当长的历史时期,其间财政体制大体经历了统收统支、总额分成、分级包干等多个
历史阶段。大体变动趋势是,从50 年代的高度集中型,到70 年代以集中为主,适度下放财权的类型,到80 年代的地方分权为主,放权让利的类型。但其间地方预算管理制度则保持总体相对稳定,其特点表现为:在预算形式上采用单一预算,预算编制总体上贯彻国民经济综合平衡原则,长期沿用基数法编制预算,预算编制程序上采用自下而上和自上而下、上下结合、逐级汇总的方法,预算管理总体上比较粗放,预算编制透明度不高。所以产生这种现象,主要是由于中央与地方利益分配关系长期处于不断变化中,中央与地方政府的注意力主要集中在彼此利益分割的多重博弈上,缺乏通过优化预算管理内部制度约束、降低交易成本、提高资金使用效益的激励机制,从而导致地方预
算管理改革与发展长期滞后。
3. 预算管理改革的初始阶段( 1992 年———1998 年)
以1992 年开始实施的《国家预算管理条例》为标志,我国的预算管理改革与发展进入初始阶段。
《条例》规定,我国国家预算采用复式预算编制方法,分为经常性预算和建设性预算,从1992 年起,中央预算按复式预算形式编制。1995 年开始实施的《中华人民共和国预算法》又进一步明确将中央预算和地方预算划分为公共预算、国有资产经营预算和社会保障预算三部分,待条件成熟时再考虑增设其他预算。从1995 年起,地方预算也开始按复式预算编制。
值得关注的是,在这段时期内,部分地方政府试行了零基预算改革。安徽省(1994 年起) 、河南省
(1994 年起) 、湖北省(1993 年起) 、云南省(1995 年起) 、深圳市(1995 年起) 等省市结合自身的财政预算现状,借鉴国外经验,突破了传统的采用“基数法”编制预算的框架,实行了零基预算改革。
4. 预算管理改革与发展的创新阶段(1999 年至今)
以1999 年初河北省正式启动“预算管理改革方案”和同年9 月财政部提出改变预算编制办法试编
部门预算为标志,我国的预算管理改革与发展,进入了以地方预算管理制度创新与权力中心主导并存的创新阶段。
1998 年8 月,河北省制定了《改革预算管理,推进依法理财的实施意见》,并于1999 年3 月按新模
式编制了2000 年省级预算。1999 年9 月,财政部在《关于改进2000 年中央预算编制的意见》中指出,2000 年选择部分部门作为编制部门预算的试点单位,细化报送全国人民代表大会预算草案的内容。与此同时,天津、陕西、安徽等省市也相继根据本地区的情况,进行了预算管理制度改革的创新。天津市在借鉴市场经济国家预算管理经验的基础上,于1999 年实行了标准周期预算管理制度;陕西省率先在全国实行了国库集中支付制度;安徽省从1999 年起在全省实施了综合财政预算;之后,又有一些省市和地区实行了预算管理制度改革。这一系列改革举措表明,我国的预算管理
改革与发展方式已经进入了以地方预算管理制度创新与权力中心主导并存的创新阶段。
(二) 预算管理制度改革的现实意义
1. 预算管理制度改革是民主财政观的集中体现回顾现代政府预算制度长达三个多世纪的产生
与发展历程,我们可以发现,政府预算是作为以新兴阶级及广大民众为代表的民权一方与封建王室贵族进行斗争的工具而产生的。其基本理论构架是:国家与公民之间存在着一种社会契约关系。在这种社会契约中,国家向公民提供公共产品,尤其是产权保护,而公民则向国家纳税, 国家是由纳税人养活的。作为国家财政资金的提供者———公民,自然有权全面了解政府是如何花费公民自己的钱的。其监督国家对公共资金使用情况的主要工具就是政府预算。通过政府预算制度改革,加强预算资金使用中的民主管理,是符合现代财政民主决策、民主理财的要求与趋势的。也只有这样,才能真正体现公共经济部门中的公民主权。
2. 预算管理制度改革是为市场经济立宪的重要内容
所谓“为市场经济立宪”,就是从制度层面上明确国家与市场之间的分工与合作。也就是说,市场
的分工就是要决定生产什么、如何生产和为谁生产;国家的分工则是要通过公共财政提供公共产品,其中包括国防、治安,以及对于市场经济来说不可或缺的产权保护。之所以要将这种分工上升到立宪的层次,其目的就是为了强调防范国家权力过度干预市场的运行。
政府预算作为政府收支的集中反映,涵盖了政府经济活动的全过程。我们通过对政府预算的时点
性考察,可以评判政府活动的社会经济效益,以及是否存在“越位”或“缺位”问题;通过对政府预算的时期性考察,可以了解我国经济的市场化进程。当我们以建立政府公共财政为目标的财政预算管理改革基本完成的时候,我国经济的市场化转型也就基本实现了。
3. 财政改革的重点转向符合经济体制改革的历史趋势与逻辑结果
公共支出与预算制度的改革更多地涉及政府宏观的方针政策,相对于财政收入改革而言,其改革的
难度更大。在财政改革中,一些收入制度的改革虽然可以率先启动,但难以单兵独进,必须与支出制度的改革配套进行。纵观改革开放以来我国财政改革的历史轨迹,我国的财政改革重点从财政收入制度改革逐步转向财政支出制度改革,从国家与企业收入分配与税收制度改革逐步转向公共支出与整个预算制度改革,这是符合我国财政改革的历史趋势和逻辑结果的。
4. 地方预算管理制度改革对于我国具有特殊意义
改革开放以来,我国财经改革的诸多成就中,有许多来源于对地方财政领域开拓性的探索。但迄今
为止,传统的中外财政理论还缺乏对地方预算管理问题的系统研究。国外对于地方预算管理的研究,比较成熟的多是在实行联邦制的大国(如美国) ,其地方财政预算受具体国情的影响,在职能与体制特点等方面都不可能与我国相同。而其他单一制的小国,其财政收支构架与我国省级财政的情况基本相似,其加强地方预算管理的基本思路虽有可供我们借鉴之处,但从总体上讲,由于其地方政府的职能和权限划分与我国迥异,其具体做法对我国地方预算管理改革的借鉴意义也是非常有限的。我国作为一个幅员辽阔的单一制大国,地方财政预算管理制度需要在公共财政理论的指导下完成自我创新的过程。
二、标准周期预算的
基本含义与实施步骤,作为地方预算管理改革重要模式之一的天津市标准周期预算制度,将是本文所要重点研究的内容。
(一) 标准周期预算制度的基本含义和实施步骤
1. 标准周期预算制度的基本含义
在讨论标准周期预算时,必然涉及到预算周期、周期预算、标准预算周期等概念,必须先弄清楚。
所谓预算周期,亦称“循环预算”,是指市场经济国家的预算工作程序,包括预算的编制、批准、执行和监督四个阶段。预算周期实质上就是政府预算从编制、执行到决算的日程表,就每一预算年度而言是一个周而复始的过程。市场经济国家政府预算的周期基本上都包括预算编制、预算执行与决算三个过程,但每一阶段的时间跨度,各国却大相径庭。一些国家的实践表明,下年度预算的制定,通常是在当年的预算批准后不久开始的,一般提前10 个月到1 年时间。市场经济国家的预算编制程序,比较有代表性的是美国联邦预算的编制。美国联邦政府收支预算的决策程序大体分为预算编制、批准、执行和事后监督四个阶段,这也就是通常所说的“预算周期”,其预算编制阶段早在预算年度开始前18 个月即着手进行,预算编制与执行阶段的周期恰好为30 个月。“周期预算”包括狭义和广义两层含义。狭义的周期预算,实质上就是中长期预算或多年预算,是政府中长期财政状况的预测。广义的周期预算,是在狭义周期预算的基础上还包括了预算周期的有关内容。本世纪60 年代以来,一些发达市场经济国家开始在年度预算以外再编制不同形式的多年周期预算,或直接改造原来的年度预算而成为周期预算。
所谓“标准预算周期”,是将每一个预算管理周期从时间序列上划分为三个标准阶段,即“预算编制阶段”、“预算执行与调整阶段”、“决算与绩效评价阶段”。“预算编制阶段”从每年年初开始,在对上年预算执行结果进行绩效评价的基础上,测算下一年度预算收支规模和增长速度,编制下一年度预算草案,期限约为12 个月;“预算执行与调整阶段”从转年年初开始,组织执行该预算,分析预算执行情况,办理预算调整,期限为12 个月;“决算与绩效评价阶段”从第三年年初开始,组织编制本级和汇总下一级决算草案,并对预算执行结果进行分析总结和绩效评价,作为编制下一年度预算的依据,期限约为6 个月。就每一预算年度而言,不同预算管理周期的上述三个阶段同时并存。从预算编制开始到决算完成,大约为30 个月的标准周期。
2. 标准周期预算的实行步骤
在地方政府层面上,试行标准周期预算,可分为两个阶段。
第一阶段主要是实行标准预算周期。首先,按照“统一财政税政,统一财权税权,统一预算核算”的
5 第25 卷第3 期崔津渡:论地方预算管理的改革与创新2005 年3 月要求,实行标准预算周期,延长预算编制时间,细化预算编制,试行并逐步推广部门预算,以零基法编制预算,建立标准收支预算制度,完善政府采购和项目备选等制度,规范预算管理程序,强化预算约束和监督制衡机制,增强预算管理的公开性和透明度。目前,天津市实施的《天津市标准周期预算管理暂行办法》中的有关规定,就基本上属于第一阶段的内容。第二阶段是全面实行标准周期预算。借鉴市场经济国家的做法,率先在部分地方试行编制多年周期滚动预算,即标准周期预算。在实际运作中,标准周期可以先暂定为两年。在实施步骤上,可以先在部分地区试点,待积累经验较为成熟后,再逐步推广和实施。
(二) 天津市标准周期预算制度改革的主要内容
1. 实行标准收入预算制度
标准收入预算制度是通过对重点税源进行调查,相应建立收入动态数据库,在对财源状况及发展
变化趋势进行分析论证的基础上,选取财政收入相关因素,建立标准收入预测模型,并根据可预见的经济性因素、政策性因素和管理性因素变化情况,确定修正系数,编制标准收入预算。其主要内容包括:
(1) 建立收入动态数据库。为全面、及时了解财源状况及发展变化趋势,逐年将收入统计数据及相关经济指标,以及重点税源的生产经营和纳税情况整编入库。天津市财政部门对纳税额在百万元以上的重点企业的生产经营和税费缴纳等情况进行了调查,并建立了涉及全市范围企业的国、地税重点税源库。
(2) 建立收入预测模型。在对历史资料进行分类整理的基础上,建立财政收入相关关系模型,并根
据可预见的经济性因素、政策性因素及管理性因素变化情况,确定修正系数,编制标准收入预算。在对国家和地方宏观经济运行环境进行综合分析的基础上,利用分税制财政体制改革以来的年财政决算资料,以及社会从业人数、国内生产总值、工业总产值、物价指数等142 个国民经济变量指标,通过采用聚类分析、回归分析等方法,建立了收入预测模型。
(3) 编制标准收入预算。利用财政收入预测模型,对收入总额和主要税种收入情况进行了预测。
同时,综合考虑各种经济性因素、政策性因素和管理性因素对财政收入产生的影响,对预测结果进行相应的调整,在此基础上,编制了年度收入预算。
2. 实行标准支出预算制度
在充分调查研究的基础上,按照编制“零基预算”的要求,区别不同行业和地区的管理成本差异,
参照历史上的经费供给水平,建立标准定额指标体系,结合经济性因素、政策性因素和管理性因素变化,核定各预算单位支出预算。其主要内容包括:
(1) 人员经费预算。按照财政部门测算确定的人均定额,依据编办、人事和财政部门核定的编制内
实有人数核定。
建立机构、人员信息库。为确保机构人员数据真实可靠,利用市人事局和市编办现有的基础资料
和预算单位基本情况调查取得的数据,经加工整理,建立机构人员信息库。信息库分为机构信息和人员信息两部分。机构信息全部细化到二级预算单位,包括机构名称、代码、级别、管理方式、列支预算科目、经费标准分类、归口处室、编制人数、实有人数等内容。人员信息包括预算单位每位职工的姓名、职务、编制等基本情况。
实施人员经费标准分类。参考以往年度预算供应水平和实际开支水平,考虑政策性调整和增资等正
常变化因素,根据单位级别和人员构成等情况划分不同类别,并分别加以核定。人员经费标准分为工资福利标准、公费医疗标准和其他人员经费标准三项。其中,工资福利标准为年人均综合定额,包括工资、福利费、社会保障费等项内容;公费医疗标准在公费医疗制度改革前,暂按以往预算供应水平核定;其他人员经费标准按有关政策核定,主要包括助学金、院士津贴等难以制定普遍人均标准定额的项目。核定人员经费标准。市级预算人员经费标准,主要在参考往年人员经费支出调查测算平均水平的同时,相应考虑新的预算年度全年增资和职工正常晋职晋级等因素,最终核定行政单位人员经费标准。在上述标准的基础上,针对部分单位由于人员构成情况比较特殊,原有工资水平较高或较低的情况,又设置了不同的调整系数予以调节。
(2) 公用经费预算。按照财政部门测算确定的标准,依据编办、人事和财政部门共同核定的编制内
实有人数核定。建立单位经费支出信息库。为便于预算单位公用经费预算的核定,通过对市级机关事业单位经费支出情况进行全面调查,建立了单位经费支出信息库。信息库内容包括所有一级、二级预算单位的正常经费开支、收入、办公用房、交通工具、办公设备、项目备选计划、政府采购计划等情况。将公用经费标准分类、分档。公用经费标准根据预算单位的级别、规模、职责范围及工作量差别等,划分为12 大类,包括五大机关、一般行政机关、政法部门、监狱劳教部门、科研事业单位、医疗卫生事业单位、一般事业单位、大学、中学、小学、中专技校和其他教育部门等。在12 大类单位中,根据单位的工作性质、以前的支出水平、收入情况以及财力的需要与可能等,将各单位的公用经费规范统一为25 档。确定公用经费标准定额。公用经费标准定额分为一般公用经费标准定额和其他公用经费标准定额两项。一般公用经费标准定额是年人均综合定额,包括公务费、一般业务费、修缮费、一般设备购置费、招待费等项内容。其他公用经费标准定额依有关政策核定,主要包括三部分。一是对租用公房需交纳房租的单位,难以制定普遍人均标准定额,设置专项支出定额。二是差额预算管理单位,通过设置调整系数予以调节。三是教育部门以学生人数为基础,按师生比核定;卫生部门以床位数为基础,按实有床位数核定。由于财力和技术方面条件所限,目前支出定额还不能完全按照支出成本核定,为减少阻力,支出定额采取了逐步到位方式,即主要考虑各单位原有的支出水平,在基本保证单位既得利益的前提下,对同一类中经费供给水平相差较大的单位,进行适当分档设置,今后逐步予以归并。
3. 实行专项支出项目备选预算
专项支出项目备选预算管理办法,是我市为加强专项支出管理建立的一项制度。主要内容是,由市财政会同各市级主管部门,根据各部门的事业发展要求,编制三至五年的中长期项目备选规划,在编
制年度预算时,视项目轻重缓急确定优先顺序,在财力允许的范围内,纳入专项支出项目备选年度预算。
4. 建立政府采购预算
对公用经费和专项经费中的大宗和大型设备购置,以及财政投资的基本建设项目,通过公开招投标
等方式,实行政府集中统一采购,并相应编制政府采购预算。
5. 建立单位综合财务计划制度
按照行政事业单位实行收支统管的原则,结合实行《事业单位财务规则》,统筹使用单位预算内外
资金。在清理财政供给范围和调整财政供给水平的基础上,结合行政性收费和政府性基金纳入预算和财政专户管理,将有收入单位的收入,分为经费类收入和建设费类收入,实行预算内外资金的收支统管。
属经费类收入全部用于经费开支,相应抵减预算拨款,并以此确定预算核拨经费的标准定额。属建设费类收入全部用于建设性开支,同时确定各项目的建设资金来源。
三、地方预算管理制度改革与完善的基本思路
从天津实行预算制度改革的实际效果看,标准周期预算制度对于改进和加强预算管理起到了一定
的积极作用。今后天津市在继续改进和完善标准周期预算制度的基础上,将从以下几个方面着手,进一步推进地方预算管理改革与创新。
(一) 构建公共财政的基本框架
按照建立政府公共财政基本框架的要求,财政资金要逐步退出竞争性、经营性领域,以集中财力保
障政府公共支出;结合政府机构改革,配合有关部门搞好定编、定员和定额,进一步清理事业单位的机构和人员,清理无编制的财政供养人口,今后对所有事业单位一律按1999 年实有人数核拨预算,对增加的人员一律不增经费,并随着后勤服务的社会化,削减财政供给经费的人员总量;进一步调查和清理各单位行政性收费、基金和预算外收支,将各单位代行政府职能取得的收入纳入预算或财政专户管理,对行政性收费和罚没收入严格实行收支两条线管理;对有收入的事业单位,凡属经费类的收入一律用于经常性支出,根据具体情况,逐步降低财政供给经费比例或停止财政供给经费;凡属建设类的收入,一律按基本建设和专项支出的程序规范管理,积极探索建立规范的单位预算外资金收支监控制度。
(二) 继续完善标准周期预算制度
首先,完善标准收入预算制度。充分利用现有的广域信息网,实现财政、国税、地税和国库部门联
网,完善财政收入动态数据库;继续修订和完善标准收入预测模型,充实和规范财政收入相关指标体系,增强模型的稳健性;完善财政收入政策法规库,加强宏观经济运行和预算执行情况分析,提高财政收入预算的准确性和可靠性。
其次,修订人员和公用经费标准。通过调查研究,验证现行经费标准的合理性,对于某类单位的标准定额偏离正常支出的,根据具体情况进行调整,在稳定12 大类部门划分的同时,简并经费标准档。同时,要进一步完善预算定额参数指标体系,解决特殊标准定额、系数调整比例等方面不够规范的问题,如卫生部门经费标准尝试把门诊量因素考虑进来,学校经费标准继续探索按师生比核定等,通过财政手段促使单位加强内部管理。
第三,完善政府采购预算。具体讲,就是扩大政府采购预算的涵盖面,对于年度预算中的设备购置、
基本建设项目等,在充分进行分析论证的基础上,编制政府采购预算,由对设备的采购,扩大到对特殊商品如药品的采购,扩大到对劳务、服务的采购,扩大到一次决标定点采购等,以提高财政资金的使用效益,并使资源得到合理配置。
第四,改进项目备选制度。组织编制下一个五年的专项支出项目备选规划,重点是中专职校布局调整建设规划、卫生资源调整建设规划、狱政监控和环境改造规划,以及各类学校校园网建设规划等。在编制项目备选规划过程中,要充分发挥投资评审中心作用,组织专家组进行可行性论证,充实备选项目库,提高备选项目的质量;开展财政投资项目的跟踪调查,对已完工项目的经济效益、社会效益,以及资金使用效益进行分析评价,并以此作为未来项目评估的参考。
第五,试编“部门预算”。要借鉴财政部编制“部门预算”的经验,将各单位支出预算分部门予以归集,保留按支出功能编制的预算,同时按预算部门编制预算,形成由支出功能和预算部门两个体系构成的年度预算,为推行部门预算管理打好基础。
第六,尝试编制滚动预算。在编制好年度预算的基础上,根据“十五”规划指标和经济运行分析,分
别政策性因素、经济性因素和管理性因素,对今后年度的收支预算进行分类分析预测,据此编制预测性的三年滚动预算,逐步积累经验,以建立和奠定编制滚动预算的制度和基础。
(三) 试行国库单一账户和集中收付制度
实施单一账户和国库集中收入制度,可分三步进行:一是继续巩固取消各征收机关收入过渡户的成果;二是严格执行罚没收入收支两条线管理,实现罚没收入罚交分离制度;三是逐步取消行政性收费
和基金层层汇缴的办法,改由财政部门组织收缴直接入库。实施国库单一账户和集中支付制度可分四步进行:一是全面推行政府采购制度,政府采购资金由财政通过国库直接支付给供货商;二是完善基本建设项目投招标制度,财政投资项目概预算由投资评审中心评审,实行建设项目投资支出报账制,由财政部门向供货和施工单位统一支付资金;三是会同编办和人事等部门,抓紧研究市级机关和政法部门实行工资集中统一发放的办法,争取在2004 年下半年顺利出台,以后逐步扩大到所有的机关事业单位;四是探索制定对会议费、差旅费、水电费等一般性公用经费支出,由财政部门集中统一支付的办法。
(四) 尝试建立系统化的预算制度体系
建立系统化预算制度体系的关键是进一步完善政策法规公告体系,务求做到“两个面向”:面向财政税务部门、综合经济管理部门、预算单位、纳税人及公众,建立以文件发布、媒体文告及网络公告相结合的政策法规公告体系,加强财政税务政策法规宣传;面向财政税务、预算管理部门和预算单位,建立系统化的预算管理政策法规体系,将地方政府和财政部门制定的有关预算的政策法规和制度规定,整理修订为一个系统化的制度,以后根据加强管理和完善制度的需要逐步补充修订,同时废除延用已久的一事一议的搞制度发文件的办法。
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