公共预算是建立在市场经济基础上，与公共财政相适应的国家预算形式。它集中体现着政府活动的范围与方向，是对政府行为、政府部门财力分配权进行规范、约束、监督的最有效形式之一。正因为如此，在我国公共财政框架的构建中，预算制度改革始终是一个焦点问题。自1998年底财政部首次提出建设公共财政的要求以来，经过五年的努力，我国初步建成了部门预算、政府采购、国库集中支付制度三位一体的公共财政框架。从本质看，财政支出领域的上述三项改革其
实是围绕着一个核心进行的，即公共预算制度改革。编制部门预算就是采取“一个部门一本预算”的管理模式，将本部门所属各司局、各基层单位所需的各类不同性质的资金按基本项目、项目支出分别编在一本预算里。部门预算提高了预算的透明度和管理水平，也在相当程度上对政府、财政及部门的行为起到了规范和制约作用。但在实践中这一制度仍然存在许多问题，需要进一步改革和完善。
一、部门预算改革及其评价
传统的预算编制主要采取“基数法”，预算模式是按支出功能设计的，主要缺点是“散、缺、粗、软”，其表现在：各级政府的预算没有将其所属各部门各单位的预算完整体现出来；预算只反映预算内资金，大量预算外及体制外资金游离于预算管理之外；对预算指标没有细分，只按收入类别和支出功能分类编报，看不出部门收支活动内容；批复的预算没有得到严格执行，随意挪用挤占预算资金的情况时有发生，预算对政府行为的约束软化。这样的预算编制透明度差，缺乏完整性和约束力，不利于财政监督，容易造成财政资金浪费或低效率使用，因此必须要对其进行革新。于是在建立公共财政基本制度的大背景下，我国开始逐步推行部门预算。
2000年起中央一级预算单位开始试编部门预算，以后随着提交人大审议的国务院所属部门的部门预算数量增加，上报的内容被进一步细化；2002年部门预算改革开始在一些省级部门推行，一部分地市、县也陆续试行了部门预算；2003年，与市场经济相适应部门预算框架基本建立起来。部门预算采取“一个部门一本预算”的管理模式，将部门所有收支（包括预算外资金）都编在一本预算里，从基层预算单位开始编制，逐级审核、逐级汇总。与传统预算编制相比，部门预算内容完整、编制准确，透明度提高，约束力增强。自此，我国预算制度才初步具备了真正意义上的现代预算的基本特征。
预算是公共财政的一项基本管理制度，而财政作为政府的理财活动，其基本问题就是效率。如何更有效地利用有限的财政资金，生产出更多符合社会公共需要的产品和劳务，从而增进公共利益，是政府通过财政进行公共资源配置的过程中首先要考虑的问题，因此衡量预算制度的成效如何，财政效率应当是一个重要的评价标准。
按这一标准来考量已初步完成的部门预算改革，可以发现，部门预算尽管实现了预算内、外资金的统一管理，也在一定程度上增强了预算的透明度和规范化，却仍未完全克服过去基数法存在的弊端，财政资金的有效性并没有明显提高，主要问题是：
（一）拨款依据未变，无法从根本上解决资金低效率使用问题。部门预算中，用于发放工资、解决行政事业单位日常经费的一般支出预算仍以行政、事业编制为依据，这与“基数法”预算下以编制为拨款依据没什么两样，既然单位人员是由行政部门中的政府编制部门核定的，与单位业绩、实际办事人员编制相脱离，那么以此为依据进行拨款所造成的后果必然是机构、人员膨胀和资金浪费。
（二）收支紧张的矛盾依然存在。虽然部门预算改革推出了项目支出预算，并将其与行政事业单位的办事项目联系起来，取消基数，引进了零基预算，但从实践的效果看，并未有效控制财政支出。因为项目资金是财政无偿拨款的，只要有项目，即使浪费很大，仍然比没有项目要显得有政绩，所以任何一个单位都不可避免地存在着追求预算最大化的倾向，总要找各种理由、编出一大堆支出项目来获得更多的财政资金。结果，财政支出仍然呈刚性增长，收支紧张的状况未能从
根本上得以改观。
（三）编制方法仍然缺乏科学性。预算编制的过程实际上也是公共支出的决策过程，决策水平的高低决定着财政资金使用效益好坏。科学的方法应该是在公共支出的供给范围内制定部门事业发展目标，然后紧紧围绕这个目标来编制部门预算。但目前的情况却是，部门预算编制与其事业发展目标之间缺乏直接联系，其编制仍然在很大程度上依赖于经费申请部门与财政之间的讨价还价，带有较重的经验决策色彩，预算编制的科学性与本该达到的标准相比尚有差距。
上述种种问题说明，目前实行的部门预算在提高财政效率方面仍有欠缺。要想真正提高政府管理效能和财政资金使用效益，公共预算制度还需进一步改革，将预算资金与部门工作绩效直接挂钩，适时推行绩效预算模式。
二、绩效预算及其特点
绩效预算是由美国在上世纪50年代初提出的，最早来自于企业，它以绩效来考量财政资金的分配与使用，各部门按其所完成的各项职能来进行预算，干多少事拨多少钱。这种预算模式能够明显提高政府支出效率，使政府活动提供的公共产品和服务建立在使公众满意的基础上。因此，目前绩效预算已经成为西方主要的预算模式。与部门预算相比，绩效预算模式的优势主要表现在以下三个方面：
第一、增强预算约束力。编制政府预算时，总要涉及该给各部门分配多少预算资金才合理的问题，传统的“基数法”预算缺乏科学的参照物，已实行的部门预算也未能从根本上解决这一问题，这就必然形成预算单位与财政之间以“讨价还价”的方式获得财政拨款，有了财政拨款，就有了货币的支配权，而在市场经济中，谁掌握货币，就意味着谁获得了控制人、支配人的权力，因此对预算单位来讲，总是希望得到更多的预算，以此来扩大自身的权利，于是部门与财政之间就成了博弈式的“讨价还价”关系。由于缺少绩效方面的考核，使得部门预算功能大打折扣，很多部门一方面极力争取增加预算拨款，增加工作人员，提高薪金和办公费用。这种“养人预算”与发展市场经济所要求的“办事预算”是相背离的，政府预算的约束力必然软化。采用绩效预算模式就可以较容易地解决这一难题，因为它将部门经费与绩效直接挂钩，把部门应达到的绩效指标与实现这一指标所需要支付的货币量联系起来，变纯粹的财政拨款关系为完成任务与提供相应资金的条件关系，从而形成很强的预算约束力。
第二、加强激励作用。绩效预算实现了政府预算拨款与绩效相匹配，预算的每项支出都是依照业绩项目计算出来的，申请经费的部门要想得到更多的钱，就得办更多的事，并且必须把事办好。这样，绩效预算就成了真正的“办事预算”，预算单位分配的预算越多，说明他们以自己的办事能力获得政府交办的事越多。而且，绩效预算把预算的执行权下放给了部门，在确定了部门的业绩指标和预算指标后，部门可以在确保完成这些指标的前提下，自行选择实现业绩指标的方式，这无疑会极大地调动预算单位的积极性，使其能根据情况变化及时进行调整，灵活选择更好的资源配置方式。另外，在这种预算模式下，那些无绩效或部门经费与绩效不匹配的部门必然凸显出来，这就为财政合理削减支出及政府机构和人员精简提供了依据，也使真正重要而且绩效高的部门能获得更多的预算拨款。可见，实行绩效预算就是将各部门预算与其工作绩效挂钩起来，从而形成一套正确的激励机制，鼓励各部门有效配置资源，提高资金使用效率，促进政府行为更好地符合市场经济的要求。
第三、强化财政监督。绩效预算以一套科学客观的绩效评估指标体系来代替传统的业绩考核，通过将实际绩效与量化的评估指标相比较，就可以考量出计划的实施效果及工作完成情况。与计算过于复杂的零基预算相比，绩效预算的可操作性较强，不懂预算的人也能看懂，便于公众参与监督。在绩效预算模式下，对各部门的绩效评估，无论本部门还是财政部门都说了不算，真正起决定作用的是纳税人代表对政府的公共服务所进行的评价。只有经评估表明实现了有效的公共服务，各部门才能获得政府预算的支持。这实际上是将政府部门的一切行为置于纳税人的监督之下，过去政府官员那种一味追求政绩、“形象”的做法也就失去了市场，因为他们仅凭表面功夫再也无法获得相应的经费了。由此可见，绩效预算充分体现了民主化的理念，不但强化了财政监督，也有助于提高政府的管理水平。
三、以渐进的方式推行绩效预算
目前我国已全面普及了部门预算，一些地方和部门还采用了零基预算进行预算编制，这些都为绩效预算的推行创造了有利条件。
（一）以“公共利益至上”为原则制定绩效指标。绩效预算强调在财政资金的分配、使用上必须要考虑绩效水平，因此如何考量绩效是实行绩效预算的关键，在实践过程中，怎样根据各个行政机构的特点建立相应的绩效指标和评价标准，以任何一个国家来说，都是个极其复杂的问题。根据已成功实行绩效预算的西方国家的经验，制定绩效指标时必须遵循的最重要的原则应该是：公共利益至上原则。
财政资金来源于纳税人，财政部门通过预算来安排资金的分配与使用，就是对公共资源进行配置的过程，其实质是社会将多少民力用于增进公共利益，与传统预算相比，绩效预算的突出特点是：它更关注预算执行的结果而非过程，也就是说，它关注的是政府花钱花得是不是地方，花得值不值，花钱后有没有增进社会公众的利益。因此制定绩效指标必须从公共利益出发，重点考核政府的工作有没有让老百姓从中受益。绝不能只从政府部门自身的角度考虑，片面强调工作量、投入产出比，只看重“产出”，不注重“成果”，忘了政府工作的最终目的是什么。举美国爱荷华州“绩效预算手册”中的一个修桥案例来说明：某市为解决交通拥堵问题需要在一条河上建座桥，承接该项目的部门按时将桥建成了，质量合格，工程造价也不高，但绩效评估的结果却很差，为什么呢？因为该部门仅仅为了建桥而做这个项目，把桥建在河流最窄处，虽然既方便又降低成本，却没有考虑建桥的最终目的是为了缓解交通拥挤的压力。既然不能解决交通拥堵问题，修建这座桥就失去了意义。
由此可见，绩效预算与以往那些仅以“产出”来考核政府工作的做法有很大区别，它更看重“成果”，简单说就是要看花钱是不是为百姓办了实事，因此制定绩效指标时最好以成果指标作为衡量标准。但在实践中，有些政府的工作可以直接计量公众从中受益的情况，有些政府工作却找不到直接的成果指标来考量。在这种情况下，可以用效率指标来代替，也就是以单位成本、单位时间或与相似条件下的其他单位比较等来表示政府部门的生产率。如果连效率指标也无法确定时，方可选择使用产出指标，即以政府部门工作说产生的物品或服务的数量来考核。
此外，制定绩效指标和评估指标时一定要注重其对政府行为的正确指导作用。政府活动的范围主要是市场失效的领域，很多政府支出虽然满足社会公共需要却在短期内很难见到经济效益，因此，绩效评估指标体系既要考核支出的短期效应，也要注重长期效应。它除了能考核政府部门近期工作的成果外，还要能引导政府部门扎扎实实地做有益于长远利益的工作，使政府行为始终以增进公共利益为目标。确定绩效评估指标是一项技术性很强的工作，但它又必须建立在群众满意的基础上，因此这项工作不能只靠财政部门或预算单位的专家来完成，而应该采取“内”“外”结合的方法。所谓“内”即财政部门、各预算单位的专家，“外”则指公众代表及高等院校、社会科研单位的相关专家。将“内”“外”专家共同研究的结果与公众代表的意见（通过第三方独立的专业机构的调查问卷统计上来）结合起来，进行绩效指标的确定与评估，这样才能既符合公共利益又科学合理。
（二）利用现有基础逐步推行绩效预算，并适时实行中长期滚动式预算。虽然绩效预算与我们以往采取的预算编制方法在观念上有很大的不同，但我们目前已经实行了部门预算和零基预算，政府采购和国库集中支付制度也已经在各地普遍建立起来，这些都为绩效预算的推行打下了有利的基础。以此为契机，由易而难、以点带面渐进地推行绩效预算是完全可行的。
总体看，西方国家实行绩效预算的步骤大致如下：首先根据国家总体发展战略制定各部门的发展规划，以此为导向制定各部门的年度工作计划，然后将其进一步细化为年度绩效计划指标（包括绩效目标和量化的考核指标）。年度终了，对照年度绩效计划指标对实际绩效进行评估，根据评估结果对全年绩效完成情况加以总结，在此基础上，调整下一年度预算。我们不妨借鉴他们的经验，按照上述步骤，先从容易项目入手。政府可委托第三方独立的专业机构进行民意测验，看看公众最需要解决那些问题，从中选取具体的有直接成果的项目来实施绩效预算，比如失业人员的职业培训，公共工程等，这样的项目绩效指标容易确定、百姓急切需要，又有一定的经济和社会影响力。从项目预算入手，先进行试点，条件成熟后再全面推行绩效预算。
以失业人员的职业培训项目为例，可采取以下步骤进行绩效预算的编制。第一步，要制定一个长期的培训规划和与其目标相一致的年度培训工作计划；第二步，将年度工作计划分解细化为年度绩效目标及绩效考核指标。绩效指标的选取要以百姓满意为准则，显然，职业培训绩效的最直接体现是：被培训者成功就业。所以绩效指标应当是“成功就业”，而不是培训人次。与此同时，还应采取“‘内’、‘外’结合法”对什么是“成功就业”制定严格的标准；第三步，采用效益—成本分析法确定项目计划。对失业人员进行职业培训，可以由政府自办，也可以委托其他机构培训，选择哪种方法更好，要进行成本—效益的比较，看看哪种方法能够以最低成本最有效
地实现绩效目标，并使财政资源达到最优配置；第四步，进行绩效评估。同绩效考核指标的制定一样，评估的成员中不仅要有“内”“外”专家，还应当有民众参与评议；第五步，根据评估结果做出年度绩效评估报告，并据此对下一年度预算进行调整。
在比较容易的项目上试行成熟后，即可全面推广绩效预算了。当然，如果能同时推动中长期滚动式预算的实行将是最理想的，这样就可以有效扭转目前预算与规划“两张皮”的不利局面。部门预算一年一编，缺乏前瞻性，无法充分反映预算安排与发展规划之间的有机联系，结果是预算安排缺乏方向，发展规划成了空中楼阁，最终造成预算约束软化，财政资金使用效率低下。中长期滚动预算正好可以弥补年度预算的上述功能缺陷，它以国民经济五年计划为导向，通过科学的预测模型，对%&#年内的财政收支状况进行滚动预测，以此为基础建立滚动预算，将%&#年的预算资金排到具体项目上，实现了预算时间的连续和预算内容的滚动。这样的预算编制透明度较高。因为对未来几年的财政收支总量心中有数，所以各部门可以根据财力来安排支出，既能提高支出效益，又能防范财政风险，还有利于财政与国民经济相互协调，增强财政政策的宏观调控能力。而从前文的实施步骤可以看出，绩效预算要求部门年度计划必须要与本部门的中长期发展规划以及国家总体发展战略目标一致，三者之间是必须相互联系的。绩效预算的这种编制方法无疑为编制滚动式预算做好了准备。因此，待绩效预算成为一种较成熟的预算模式时，便可顺理成章地推行中长期滚动预算了。“绩效预算--中长期滚动预算”的模式，应该成为未来公共预算制度改革的一个方向。
