1998(年底，全国财政工作会议明确了中国财政改革的目标是建立公共财政。自此，“公共财政”这个语词迅速地普及开来。几年来，原来所有称“财政”的地方都更名为“公共财政”。对于什么是公共财政，有各种各样的理解，但对于公共财政的“真意”不能说已经搞清楚了；至于公共财政的制度建设，这几年搞了部门预算、政府采购、国库集中收付等，这些改革是非常“技术”层面的，距离制度的“内核”还很远，最多只能说是刚刚点题。因此，无论是从理论还是实践上
都非常有必要搞清楚这个问题，特别是对于政府部门、权力部门、资源配置部门、公共决策部门来说，搞清楚这个问题更加紧迫。否则我们就很难达到公共财政的理想彼岸，甚至是南辕北辙.
一、什么是公共财政，什么不是公共财政
1、公共财政是作为纳税人的公众的财政，是满足社会公共需要的财政，不是政府部门及其官员私人的财政；用来满足个别利益集团和个别人私利的财政不是公共财政。这是从社会属性和目的来界定财政“是谁的”、“为谁服务”、“用来满足谁的需要”，如果财政不用来满足公共需要，其公共性就大打折扣。
2、公共财政是提供公共产品和公共服务的财政，是弥补市场失灵、做市场和私人不愿意做或愿意做而做不了的事的财政；与市场和私人争利、搞竞争性建设的财政不是公共财政。这是从资源配置效率的角度看的，界定财政“干什么、不干什么”，“活动领域和活动范围是什么”，是政府职能的财政表现。
3、公共财政是基于公众意志、公共决策、体现社会绝大多数人偏好的财政，是公开透明、民主法治、运行程序规范的财政。少数人说了算的、暗箱操作的、随意性的财政不是公共财政。公共财政是建立在现代预算制度基础上的财政，没有预算约束的财政不是公共财政。这是从制度、游戏规则、运作机制角度看的，是说财政“怎么干”。
预算的本质是法律，是年度立法，是具有法律效力的财政收支计划，是财政运行的“道路规则”。财政活动是预算的执行过程。没有预算一分钱也不能花，预算确定了的必须严格执行。
二、预算要解决什么问题，什么样的预算才能解决这些问题
1、预算的基本职责是公共决策以防止特权、明确责任以监督财政。
（1）公共决策。预算编制和审议是一个公共选择、公共决策过程。确定实现公共需要的财政资金分配，不是政府及各个部门自己说了算的，也不是财政部门说了算，而是立法机构（或代议制机构）说了算。“钱袋子权力”在立法部门，不在政府部门，更不在财政部门。
（2）防止特权。政府部门之间的分工既是权力分配，也是财政分配，各部门代表不同的利益主体。部门不仅是社会整体利益中的部门利益的代表，而且也具有相对独立的自身的部门利益，也是身在其中的官员个人谋利的场所。从经济学意义上讲，任何行为主体都具有一定的利益需求和追求自身利益最大化的动机，具有机会主义倾向，都会尽可能地扩张本部门的权力，争夺社会资源配置的份额。预算以法律的形式界定各职能部门间的事权与财权，规范部门间权力、责任、利益关系，避免政府部门间财政资金的“苦乐不均”，特别是防止一些权力部门的财政特权，尤其是财政部门的特权。
（3）落实责任。预算规定财政责任，财政责任是行政责任的一部分。在整个的预算制度体系中存在着一个多层次的责任链条：立法机构作为预算的权力主体对全体人民负责，政府对立法机构负
责，财政部门对政府负责，各预算部门对财政部门及本级政府负责。
（4）公共监督。预算最重要的职责就是监督财政活动。公众、立法机构和审计部门要检查和监督的是，预算部门是不是执行了预算作出的公共决策，是不是履行了预算明确的责任，核心是监督财政部门履行职责的状况。
2、预算的精髓是体现公共意志，预算的基本原则是统一、明确、透明，预算要能够切实执行。
没有规矩，不成方圆。但前提是，规矩本身以及规矩的制定，也得符合规矩，说预算是财政活动的“规矩”，那么预算本身得是规矩的。
（1）预算必须体现公共意志。公共决策是社会各阶层、各利益集团在政治市场上的博弈过程，通过博弈达到利益均衡，这个均衡的利益才是“公共利益”。因此预算决策的整个过程应有广泛的社会参与。专家、技术官员、政治家以及社会舆论参与的程度越高，预算中社会意愿的反映程度就越高；预算在议会内讨论和辩论的越充分、透彻，预算的安排就越合理，公共意志表达得就越充分。我们现在的预算编制、审议时间过于仓促，人代会上的审议只有一、两天时间，根本就谈
不上“充分”；而且，人大代表的“代表性”具有很大的片面性，社会强势群体垄断席位，普通工人、农民的意志表达不充分，他们几乎就没有参与博弈的机会，预算决策不是在各种利益群体力量均势的平台上形成的，所以预算很难说体现了公共意志。这是社会多年累积“不和谐”的财政根源。
（2）预算必须是统一的。预算要覆盖整个政府收支，不允许有游离于预算之外的财政收支。目前我们的整个政府收支，有很大一部分不在预算约束之内，预算外资金、制度外资金约占整个公共资金的1/3—— 1/2，不受预算控制。如小金库、滥收费等，很多重大的项目投资、扶贫资金、转移支付等都没有严格的预算，国有资本预算没有建立。没有预算约束的资金，必然不会基于公共利益使用，会成为贪污腐败、奢侈浪费的根源。因此，亟需建立起完整的预算体系，统一、整合
全部政府收支。
（3）预算必须是明确的。预算要具体地表明每一笔资金的来龙去脉，不允许含混不清。国外的预算都非常细致，如，美国联邦政府每年向国会报送审批的年度预算及相关资料多达8000多页；日本以公开出版物发布的预算资料16开纸250页左右，小5号字、6号字排版，想了解哪一个方面的收支情况都可以从中找到。现在我们的预算分类不清，没有基本的复式预算框架，缺乏纵向的层次；科目混乱，项目设置中的功能标准、经济性质标准混在一起，缺乏横向的界限；每年“两会”审议通过的预算、决算报告过于粗糙，详细情况不得而知。一些地方的预算中，“其它”一项占整个开支的30%—50%，不知道里面装的是什么东西。移花接木、挂羊头卖狗肉的不在少数。预算明确化任重道远。
（4）预算必须是透明的。公开透明是预算的最基本要求。财政信息是最重要、最核心的公共信息，公共信息透明首先是财政信息透明。除了关系国家安全的极少数机密而外，其他信息都要公开。不透明的预算等于没有预算。预算公开是最有效、最广泛的社会监督。我们的最大问题是，预算的详细情况不向社会公开。公开出来的信息只是“九牛一毛”，各级财政部门的网站数据陈旧，一般是两、三年甚至是三、四年前的数字，而且非常笼统。统计年鉴、财政年鉴的数字也不全面。哪个部门花了多少钱，预算编制、执行得怎样，多少钱用于养人，多少钱用于办事，多少钱用于义务教育、社会保障，钱都花到哪里去了，其中各占多大比重，这些问题都让人“丈二和尚摸不着头脑”。
（5）预算必须切实执行。即要赋予预算的法律效力。我们现在的问题是，不仅编制出来的预算本身不完善，很难说是公共决策的结果，体现了公众意志，也不全面、不明确，预算即使制定出来了也不一定能得到执行，在很多地方只是一个摆设。
三、广州人大代表质疑“要害部门” 预算的标志性意义与预算制度的目标要求
2005年3月广州市十二届人大三次会议的人大代表，就一些“要害部门”预算质疑财政局长，这对中国预算制度重建具有标志性意义，其意义在于：人大开始真正行使其应该行使的“钱袋子权力”，对以往一直沿袭下来的、事实上由财政部门一手掌握预算分配权、“拍板权”的格局是一次冲击，人大代表只是“举手机器”的角色开始转换，这是非常值得肯定、支持和推动的。“广州质疑”如果能够波及、带动全国，历史会验证它的价值所在。尽管还有很多问题远未解决，但它毕竟是一个全新的开始。就最终目标而言，公共财政要求的预算制度是，作为立法机构（代议制机构）的人民代表大会真正具有、并能够切实行使“钱袋子权力”，要推动“滞留”政府及财政部门的“钱袋子权力”转移到人大手中，实现权力“归位”，这在根本上要依赖政治、行政体制的改革。就渐进性的改革而言， 有几个关键性工作要做：第一，提高人大代表的决策、议政能力，审查预算的能力，改变现在没有几个人大代表能够看懂预算报告的局面，如广州市#"" 名人大代表来自不同阶层，从事不同工作，很难搞清楚颇为“专业”的预算报告；第二，人大代表必须来自社会各个阶层、各个利益集团，尤其是弱势群体的代表要有一席之位，改变现在政府官
员代表既决策、又执行、又监督“三位一体”的垄断地位，改变各类名人代表只是花瓶、摆设的角色，改变谁有钱谁就是代表的状况；第三，政府提交给人大的预算必须是全面的、明确的，不能只是“一鳞半爪”，重大投资项目、大型活动、扶贫资金、社会保障、转移支付、债务、国有资本等都应包括在内；第四，政府预算的全面情况必须及时、如实公开；第五，要给预算审议以足够的时间。
（作者单位：武汉大学理论经济学博士后流动站）
