摘要 1999 年, 中国财政改革的重点转到预算改革。这一改革在很多方面借鉴了西方国家的预算体制。因此, 在中国的预算改革过程中, 认真总结和吸取西方国家预算改革的各种经验和教训是非常有必要的。基于西方国家预算改革的启示, 现阶段, 中国并不具备实行各种非常复杂的理性预算模式的条件, 也不宜立即采用新绩效预算, 中国预算改革的当务之急是将行政控制与政治控制引入预算过程, 应该将预算改革的重点继续确定在建立一种控制取向的预算模式。这一阶段是不能逾越的。
关键词 西方预算; 中国预算; 经验教训
1999 年, 中国财政改革的重点转到预算改革。改革的目的是要建立现代公共预算体制, 参照的是
形成于19 世纪西方国家的传统预算模式。同时, 也汲取和借鉴了20 世纪50 年代以来所进行的一系列预算改革理念。例如, 20 世纪70 年代西方国家普遍采用的零基预算, 以及80 年代以来采用的新绩效预算都对中国目前的预算改革产生了不同程度的影响。目前, 零基预算逐渐成为许多地方预算改革的主要模式, 而且一些地方也开始探讨实施新绩效预算的可能性。因此, 在中国的预算改革过程中, 认真总结和吸取西方国家预算改革的各种经验和教训是非常有必要的。本文首先分析西方国家在19 世纪建立起来的现代公共预算体制, 然后分析和总结过去几十年西方国家所进行的预算改革。在此基础上, 本文总结西方国家预算改革的经验和教训。最后, 探讨这些经验和教训对中国预算改革的意义。
一、传统预算模式
现代公共预算体制形成于19 世纪, 目前被学术界普遍称为传统预算模式。著名公共预算专家凯顿指出, 在19 世纪以前, 传统预算模式尚未建立之时, 政府预算与财政管理处于“前预算时代”。该时期的政府预算与财政管理具有两大弊端: (1) 对外或者对于社会来说, 缺乏公共责任; (2) 对内或对政府自身来说, 缺乏集中的行政控制。为克服这些缺陷, 19 世纪的预算改革者们在设计新的预算与财政管理体制时, 将努力的重点和目标定位在如何将公共责任和行政控制引入政府预算与财政管理。为实现这一目标, 一方面改革者通过议会的政治控制来提高公共责任, 即议会从外部对政府预算与财政管理进行政治控制; 另一方面, 改革者们通过在政府内部建立一个权威性的预算机构实现集中的行政控制, 即通过该机构对各个部门的预算进行有效的外部控制[ 2 ]。经过一系列的改革, 西方国家最后建立了一种严格“控制取向”的预算体制。19 世纪建立的“控制取向”的预算体制标志着“现代公共预算”的产生, 同时, 这种预算体制的建立使得政府预算与财政管理进入了凯顿所说的“预算时代”。在欧洲, 第一次真正的现代预算实践是1814 年的法国政府预算, 该预算宣布将根据政府部门的需要每年度对它们进行拨款。从此, 政府财政管理就由连续性的管理模式转变成周期性的管理模式了。
传统预算的控制取向集中体现在19 世纪形成的各种经典预算原则之中。最主要的预算原则包括: (1) 年度性, 即预算每年都必须重新做一次并只能覆盖某一个特定的时期。其实, 年度概念是一个容易引起歧义的概念。年度性原则的基本精神是预算的非连续性。只要预算是非连续性的, 一年做一次或两年做一次在本质上都达到了非连续的目的。与此相联系的是事前批准原则, 即在进行支出前, 必须确保所有的支出——有时也包括收入——必须通过投票并获得批准。换言之, 预算是公共的和公开的并且是经过议会同意的, 只有那些预算拨付的资金才能够合法地进行支出。显然, 与年度性原则一样, 事前批准原则也是要确保没有任何政府支出是连续性的, 从而避免纳税人及其代表无法控制的情况出现。(2) 全面性, 即所有政府收支必须纳入预算, 进入预算程序, 受预算过程约束。与此相关的是预算的排他性原则, 即凡是不应该属于政府收支范围的都不能纳入预算。这一原则是为了防止政府将纳税人的税收用于非公共目的。(3) 一致性, 即所有的预算决策必须放在一起, 所有的资源也必须集中在一起, 从而, 所有关于资源的预算要求才能获得公平的考虑。该原则强调所有的政府收入和支出应该同等对待。(4) 严格性, 即预算一经做出必须被严格执行, 并能有效地约束各个政府部门的行动。该原则又包括定性和定量两个层面的内容。在定性层面上, 预算拨款只能用于预先规定的目的,将拨款从某一个项目(或部门) 转移到另一个项目(或部门) 的做法常常被禁止。在定量层面上, 该原则规定只有当政府决定在预算中提供某笔资金后才允许进行支出。(5) 审计要求, 即政府部门的收支必须受到审计监督。从19 世纪初一直到20 世纪50 年代, 这些原则都被视为实现经济和效率的必要条件。这些预算原则都是“控制取向”的。年度性原则意味着政府每年都要到议会去争取政治支持, 从而为议会控制政府的预算创造了条件。在政府内部,年度性原则意味着各个政府机构每年都必须接受预算办公室或财政部门的审查, 从而加强了政府内部的预算控制。但是, 仅仅年度性原则并不能保证议会能够有效地控制政府的预算, 也不能保证财政部门能有效地控制各个政府机构的预算。如果政府或政府各部门有其独立的不受议会或财政部门监督的预算外资金来源, 而且它们的支出也没有包括在预算内, 那么, 议会对政府的预算控制和财政部门对于各个政府部门的预算控制就会形同虚设。所以, 全面性原则要求所有的政府收支都必须放进预算内, 以实现预算控制的目的。同样地, 一致性原则也是以预算控制为目的的。因为, 如果预算体系内有某些收入或支出是按某种不同于其它收入和支出的方式来处理的, 那么, 即使它们已经被放进预算内, 对它们的预算控制也会相对弱化。最后, 严格性原则的控制导向就更加明显了。正如著名公共预算专家瓦达沃夫斯基指出的那样, 一个预算可以视为一个预算合同, 预算办公室作为政治家的代表承诺在某一条件下提供资金, 而支出机构承诺按照预先规定的方式和目的来使用资金。同样地, 这种预算合同也可以存在于议会和政府之间。但是,政府或者支出机构常常会违约”, 即不按规定的目的和方式使用资金。为了控制政府或支出机构的这种机会主义行为, 就逐渐发展出了预算的严格性原则。为了在预算执行过程中控制各个部门的支出行为, 在传统预算模式下, 一般实行一种严格的“外部控制”模式。在该模式下, 预算机构(或财政部门) 从外部对各个部门的支出决策和行为进行严格的控制, 要求各个部门的支出决策和行为必须与详细说明的预算以及政府范围内的规则保持一致, 同时由预算机构对各个部门的财政交易进行事前审计。这种支出控制模式的控制重点是详细说明的支出项目中的预算投入。由于传统预算模式希望通过严格控制各个部门对资金的使用来实现公共责任, 因此, 它的预算重点是对预算投入的严格控制。也就是说, 传统预算模式主要关心预算投入的使用是否符合规则, 而不是预算投入使用后生产了什么, 更不是生产出来的服务是否是社会所需要的。在传统预算模式下,对于预算资金的要求是自下而上地形成的, 预算决策是按照基数加增长的模式做出的。一般地, 支出部门提出自己的预算要求, 并且主要是新增预算的
要求, 预算机构对这个增量预算要求进行审查, 对于预算基数则一般不进行审查。也就是说, 在传统预算模式下, 资源配置是以预算基数为基础的, 预算增量部分的决策主要取决于政治上的讨价还价。当然, 预算基数的形成和维持也依赖于政治上的讨价还价。在政治出现剧烈转折的时候, 预算基数也会出现变化。正如希克指出的, 在这种预算模式下:预算是一个分配过程而不是一个再分配
的过程。政府内部的冲突很少发生。因为需要各个部门此增彼减的直接性资源转移一般都会被避免; 受益者通过要求增加新的资源而受益, 而不是从那些已经分配了预算的人手中夺取资源。政府通过安排各类预算支出的不同增长比例来重新设定相对的先后次序。
二、预算改革: 理性化及其困难
根据科依(1940) 的观点, 公共预算的基本问题是:“在什么基础上, 决定将某一数量的拨款拨给活
动A 而不是活动B?”显然, 这是一个关于资源配置效率的问题。对于19 世纪形成的传统预算模式
来说, 预算重点是控制而不是支出效率和绩效, 因此, 该模式在资源配置效率上存在着问题。在传统预算模式下, 资源配置的基础是基数, 预算主要通过在分行罗列的支出科目的基数上进行边际增减来进行, 支出科目之间并没有竞争性的比较。而增量部分的决策主要取决于政治家之间的讨价还价,取决于政治判断。这种模式关心的是花了多少钱、花得是否符合规则、是不是每个项目都得到了“公平的”增加份额, 而不是钱花了之后实现了什么结果。总之, 虽然传统预算模式能够有效地进行预算控制, 但是, 由于它的预算重点是投入而不是产出与结果, 而且, 在基数加增长的预算决策模式下很难进行资源再配置, 所以, 资源的配置效率就无法保证。
从20 世纪30 年代以来, 为了改进资源配置效率, 以美国为首的西方国家进行了一系列的预算改
革。这些预算改革包括绩效预算(perfo rm ancebudget ing )、计划项目预算(p lan - p rogram
budget ing) , 零基预算(zerobase budget ing) 和新绩效预算(new perfo rm ance budget ing)。其中, 30到50 年代逐步推广的绩效预算将预算的重点从投入转到了产出, 即预算投入使用后生产出来的公共服务。绩效预算要求预算资金应该根据投入- 产出关系确定的绩效指标进行分配, 并且主要分配给那些管理绩效最佳的项目或者部门。由于, 绩效预算的重心是完成了什么工作, 而不是支出目标本身是否合理, 所以, 60 年代出现的计划2项目预算主要弥补了绩效预算这一不足, 着重分析支出目标的价值。在计划2项目预算看来, 资金应该分配给那些生产出社会所需要的产出或者服务的项目或者部门。
70 年代出现的零基预算则完全否定预算基数的合法性, 要求所有的支出项目都必须从零开始进行审查。在零基预算看来, 应该根据项目满足部门或者政府目标的程度来对支出项目进行排序, 进而根据这种排序分配资金。零基预算最主要的目标是取消基数从而实现资源的再配置。80 年代以后, 又出现了新绩效预算, 它将预算的重点转到了结果, 并在总额控制和预算执行环节也进行了相应的改革。
绩效预算
绩效预算强调根据活动(例如修路) 而不是单一支出项目(分行列出的支出) 做出预算选择, 在充
分测量所有绩效项目相关成本的同时收集绩效测量的信息, 并通过比较实际成本和绩效与计划水平
之间偏离的绩效报告来评估资源使用效率, 进而推动各个机构提高管理水平[ 8 ] (p186)。一般地, 一个典型的绩效预算包括这样一些步骤: 管理者首先分析机构所生产的主要产出, 并在可能的条件下, 根据这些产出重组机构; 在分析绩效单位(修建多少公里的高速公路) 的基础上, 测量产出成本; 同时, 建立内部报告程序, 以使管理者能够跟踪项目的绩效; 最后, 议会以绩效的概念和框架起草预算、批准立法。在绩效预算中, 议会不再拨款到含糊不清的目标, 而是为那些被清楚定义的特定的目标提供资金, 同时也会建立一个会计体系来追踪支出和绩效。
尽管绩效预算提供了合理分配预算资金并提高支出绩效水平的可能性, 但是, 它在实施中却遇到不少困难。首先, 许多机构的管理者以及一些政治家对于实施绩效预算的积极性并不高。因为, 对于机构的管理者来说, 实行绩效预算意味着必须将本机构各种非法定的秘密公之于众; 对于政治家来
说, 实行绩效预算意味着他们必须将现有的评估和拨款程序从传统的分行列支预算格式转到对机构
的产出进行评估的格式, 而这种变化使他们感到极不适应。其次, 绩效预算重点是测量产出, 需要支付很高的测量费用。对于公共部门来说, 测量投入相对容易, 测量产出则比较困难, 在很多情况下, 官僚机构甚至不存在可以识别的产出。由于测量成本太高, 绩效预算更多关注产出在数量上的效率以及完成了多少工作量, 而忽视了对产出质量的测量。第三, 实行绩效预算必然发生政治上的讨价还价, 并形成相当高的政治性交易费用。
由于行政和议会常常关心不同的东西, 因此, 要在它们之间达成关于绩效测量的共识非常困难。在很大程度上, 由于这些问题, 绩效预算在美国的实施并不成功。一项1961 至1965 年间进行的调查发现, 州政府的预算官员和议员对于绩效预算的评价不是很高。许多州实际上是用“新瓶装旧酒”的方式来实行绩效预算的。它们把注意力主要放在预算中最可见、最容易测量的领域,预算决策过程本身并没有受到绩效预算的影响。因此, 许多州要么抛弃了绩效预算, 要么对它进行了修改。当然, 绩效预算并没有完全消失。在某些州尤其是更低一级的地方政府, 绩效预算仍然顽强地存在着。例如, 从1977 年开始, 乔治亚州要求州政府的机构呈交两种类型的绩效测量来支持它们的预算要求: 有效性和工作负荷的绩效测量。然而, 劳斯(1985) 发现, 即使在该州, 大多数的预算分析官员对于绩效预算都是持怀疑态度的。
计划项目预算
计划2项目预算起源于20 世纪60 年代美国国防部的预算改革。随后, 在60 年代, 计划项目预算被逐步推广到其它联邦政府机构和地方政府。1965年, 美国联邦政府全面采用计划2项目预算。在70 和80 年代, 计划2项目预算的影响逐渐超出美国, 被越来越多的国家借鉴和使用。计划项目预算是目标和政策取向的, 它关注的重点是预算结果, 即一定数量的财政资金支出后达到了什么样的结果。对于计划2项目预算来说, 投入和产出不再是预算应该关注的重心, 而某一产出是否是社会所需要的才是决定是否为该产出提供相应财政资金的关键。因此, 这种预算模式要求政府机构首先清楚地表述它的可以测量的服务目标。一般地, 计划项目预算包括三个主要步骤: 目标计划、项目建构和预算。具体来讲, 预算决策者首先需要做出战略计划并确定目标, 在此前提下, 思考各类可能达成目标的替代方式, 并从中选择最好的一个。然后, 预算决策者将战略计划分解为较为短期性的目标, 并将目标转化成具体的项目和次级项目。预算决策者以此决定每个项目需要哪些资源以及何时需要该资源, 从而做出预算。
可见, 计划项目预算是一个目标(长期) 推动项目(短期)、项目推动预算的过程。
然而, 计划2项目预算的实施同样不理想。首先, 计划2项目预算强调将资金配置到特定的项目,但是, 在某些情况下, 预算决策者可能只是很随意地和武断地将支出分配到项目。其次, 由于在计划项目预算中支出是跨越传统的组织界限而分配到特定项目的, 因此, 在很多情况下很难追踪支出。在计划2项目预算中, 预算必须有一个“连接方式”(cro ssw alk) 将项目成本转换成行政单位的拨款, 否则, 对于预算决策者来说, 项目预算提供的信息和数据都是无用的。实际上, 计划项目预
算一直没能有效地解决此问题, 这也是它最终失败的原因之一。第三, 公共部门常常承担多个目标, 这意味着目标项目化将面临相当大的困难。
而且在某些情况下, 目标之间是互相冲突的, 无论如何进行选择, 强调某一政策选择都意味着牺牲其它的政策选择。当目标和方向改变时, 纵向分析就面临一个不可比较的问题。第四, 在公共预算中, 由于受到时间、资源和专长等因素的制约, 真正的成本与收益分析有时是不可能的。此外, 项目的成本估计对于预算决策的意义可能要比想象的小得多。因为, 很多机构同时负责多个项目, 它占用的相当多的资金通常都是由许多项目共享的, 很难清楚地分离出完全属于某一项目的资金。
零基预算
20 世纪70 年代出现的零基预算首先在美国乔治亚州实行, 然后推广到联邦政府。该预算模式企图通过取消预算基数而实现资源的再配置。这种预算模式的核心是按照项目优先顺序重新分配预算资金。一般来说, 零基预算主要包括五个步骤:
(1) 确定“决策单位”及其目标与任务。决策单位是零基预算的基础, 它可以是一个支出项目、一个机构的次级单位、或者一个机构所准备的单独的预算计划。(2) 决策单位的管理者根据已经确定的目标与任务, 准备支出项目的“决策包”, 即一系列可供选择的决策方案。一般来说, 每一项决策方案就是一项简单的预算。(3) 决策单位的管理者根据决策重要性或优先程度, 对决策包中的所有决策方案进行排序。(4) 部门管理者、预算机构和政府首脑对决策包进行逐级排序, 最后由政府首脑在预算机构的帮助下将各个部门的排序合并成政府的一个总体排序。(5) 当所有的项目都按优先性进行排序之后, 决策者就可以从序列中最优的项目开始分配资金, 直到当年可供分配的资金分配完为止。
然而, 美国的零基预算在实施中依然面临许多困难。对于项目管理者、部门管理者、预算部门和政
府首脑来说, 他们很难在众多项目中进行取舍, 即使对那些最不具优势的支出项目亦如此。因为, 许多政治上和法律上的约束使得政府不可能中止某些支出项目。从政治上来讲, 某些项目可能获得了很强的政治选区和议员的支持, 因而, 很难对它们进行削减或停止资助。从法律上来看, 某些项目的支出是在法律上被规定了的, 因而无法进行削减和中止。从技术层面来看, 零基预算还面临四个难题: 决策单位很难定义; 目标与任务很难确定; 合并各种排列好的项目的优先顺序非常困难; 工作量太大。另外, 由于零基预算的预算形成过程是从下而上的, 因此它的成功依赖于各个层级管理者之间的有效配合。但是, 如果各个层级的管理者预算机构和政府首脑的目标不一致, 那么
他们就很容易采取各种策略性行为来保护他们偏好的支出项目和增加预算要求, 例如将那些在政治
上和法律上很难削减和取消的支出项目放到优先序列的最底部, 而把他们偏好的项目放到优先序列
的较高位置。这样的话, 零基预算预期的效果很容易就会被机构管理者的策略性行动所抵消。
由于这些难以克服的困难, 所以, 现实中的零基预算并没有真正实现从零开始, 而是要求决策者在现有预算基数的基础之上考虑一个小的改变, 即在现有项目的边际上分析各种可供选择的可能。一般来说, 管理者先要明确一个规定的努力的最小水平(例如去年预算拨款的80% ) , 然后将决策包集中起来在此基础之上增加一定的数量(比如去年预算的90%、100% 或110% )。当然, 决策者也必须比较每一个决策包的价值并依此对它们进行排列 所以, 正如科特(1992) 指出的, 虽然零基预算从理论上来讲旨在消灭渐进预算模式, 但实践中的零基预算却与渐进预算相辅相成,“零基预算寻求在渐进过程中加入理性思维”。希克则认为, 许多机构实际上只是将零基预算嫁接到现有的预算过程上去, 而没有改变预算决策过程的规则。更具戏剧性的是, 第一个倡导零基预算的总统却提交了一个最渐进的预算。1979 年, 致力于零基预算改革的卡特总统所提交的预算和运用传统预算模式形成的预算没有太大的区别。该预算在扣除通货膨胀因素之后, 许多项目的拨款要么和原来一样, 要么轻微地增加了[ 15 ]。这种将零基预算建立在渐进预算过程上的做法不仅限制了零基预算的运用范围, 而且也刺激了支出机构管理者的策略性行为, 因为, 机构管理者完全有机会将他们期望保留的支出项目放进预算基数里。
新绩效预算
20 世纪70 年代末, 一种新的预算模式首先在英国、加拿大、澳大利亚等国出现。这种预算模式认
为, 产出仍然不是预算资金配置的最终目的, 预算资金配置应该以结果为导向。由于这种预算模式将预算的重点转移到结果而不是产出, 所以, 它被称为结果预算或者新绩效预算。新绩效预算改革的根本目的是提高公共支出的“货币价值”, 即通过重新构造公共预算和财政管理体制使得纳税人
缴纳给政府的税收在使用后能够创造出最大的货币价值。它主要有以下三个特征: (1) 目标和总额上的集中控制。政策制定者一般只对支出目标和支出总量进行控制, 并规定了这些资金大致的支出方向。在此, 新绩效预算完全不同于传统预算。在传统预算下, 政策制定者一般先等待各个支出部门提交预算要求, 然后再形成政府总预算。而在新绩效预算中, 政策制定者事先设定了支出的总额限制。
因此, 传统预算的预算形成是从下到上的, 而新绩效预算是从上到下。
手段分权
在政策制定者决定了大致的支出方向和支出总额后, 管理者可以像商业部门的经理那样灵活地、创造性地根据环境的变化使用资金。他们可以将某一支出项目的资金移到其他支出项目, 例如从薪水移到设备购买。他们可以将预算节余全部或者部分地转到下一年度去使用, 甚至可以将预算节余的一定比例用于奖励组织成员。这种类似于企业管理中的“利润分享”计划的改革使得新绩效预算区别于传统预算。
因为, 这些分权型激励措施在传统预算下都是不允许的。由于新绩效预算企图通过放权和利润分享使得政府部门的管理者能够像企业家一样行动, 所以, 它也被称为“企业家预算”或者“分权预算”。对结果负责。在授予中低层管理者自由支出的权力之后, 政策制定者希望他们所选择的项
目能够有效率地完成, 预期的结果能够实现。通常情况下, 预算机构将与各支出部门签定绩效合同,列出该部门的目标, 并将目标按重要性排列, 然后要明确测量这些目标是否实现以结果为导向的绩效测量指标, 并且要尽可能地将这些指标量化。从表面上看, 新绩效与20 世纪30 年代兴起的绩效预算很像, 都强调资金支出后的绩效, 但是, 它们之间存在着根本的区别。传统的绩效预算强调预算支出所导致的产出(ou tpu t) , 新绩效预算则强调支出的最终结果(ou tcom e)。正是由于这一区别, 它才被称为新绩效预算。
三、经验与教训
80 年代以前的预算改革都形成了各种新的预算编制模式, 推动了公共预算领域知识的不断更新。从很大程度上来说, 这些预算改革都希望找到一种科学的、理性的预算资金配置模式来一劳永逸
地解决预算资金的配置问题, 都希望用理性的预算分析来取代政治判断和预算基数在资金分配中的
影响。所以, 它们也被称为理性预算模式。然而，非常不幸的是, 80 年代以前的理性预算改革虽然都希望取代传统预算模式, 但是, 这些理性预算模式最终都没能为公共预算提供一个稳定的机制, 因此最终都不成功。正如科特所说的, 虽然每一种预算改革模式都对美国的政府预算产生了这样或那样的影响, 但是, 每种模式都很快被另一种模式所取代, 并很快“蒸发”掉了。而且, 怀特教授发现, 尽管经历了一次又一次的理性预算改革, 传统的渐进预算模式仍然顽强地存在下来。80 年代以前的理性预算改革具有两个共同的特点: 一是它们都试图将完全理性引入公共预算中; 二是它们都将预算过程中的政治因素视为公共预算缺乏效率的根源, 因而都希望用一种理性的预算分析来将政治因素从预算过程中排除出去。而且, 这两个特点是紧密相联的。如果预算可以是完全理性的, 预算决策可以完全根据理性分析做出, 那么, 政治判断就是多余的。然而, 一方面, 预算很难做到完全理性, 另一方面, 政治因素也很难被排除出预算过程。所以, 虽然不同的预算改革模式面临的问题与困难是不同的, 但是, 它们的失败都与它们所具有的这两大特征直接相关。具体来说, 首先, 理性预算模式对预算信息和预算分析能力(或者计算能力) 的要求是非常高的。在预算改革之前, 西方国家已经实行了多年的“控制取向”的传统预算模式, 这种预算模式已经为预算机构和各个支出部门的预算决策累积了大量的信息, 也使得西方国家的预算机构和各个支出部门发展出了很高的预算分析能力。但是, 由于这些预算改革模式的目标是用完全理性的预算分析决定资金分配, 要达到此目标必须具备非常高的预算分析能力和较完备的预算信息, 而这些要求远远超出了预算机构和各个部门的能力范围, 因此这些理性预算改革模式最终都不能按照改革者所预期的那样去运行。例如, 1979 年, 美国联邦政府的零基预算形成了25000 个决策包, 合并后仍然有10000 个决策包[ 9 ] (p 85) , 要逐个分析这些决策包并决定它们相互间的重要程度需要非常高的预算分析能力和非常多的预算信息。其次, 正如科特指出的, 由于预算不可避免地是政治性的, 预算的核心就是政治, 预算不可能在真空中进行, 因此, 没有任何办法可以在预算过程中回避政治[ 9 ] (p 156- 157)。由于理性预算改革希望回避政治因素, 用各种理性的预算分析(例如计划2项目预算的成本与收益分析) 来取代政治因素在资金分配中的影响, 因此, 这些理性预算改革都是一些行政体系内部(各个部门与政府自身)编制预算的新模式, 议会一般被排除在预算过程之外。然而, 在西方国家, 议会是政府预算的最后裁决者。所以, 不难理解, 这些理性预算改革模式所形成的预算很难获得议会中政治家的支持。而且, 即使在编制行政或政府预算的过程中, 各种政治因素都会渗透进预算编制过程, 预算编制很难摆脱政治因素的影响。例如, 零基预算失败的一个主要原因就是许多支出都有很强的政治支持, 这种政治支持又如此之大以至于不能削减或取消。正如著名公共预算专家希克最近指出的, 这些理性预算改革都希望将一种理性的预算决策模式引入预算资金的分配, 用理性的预算分析来取代基数与政治判断, 但是, 这些理性预算改革既增加了对于预算信息的要求和负担, 又改变了现有预算资金的分配格局, 从而导致政治冲突的产生。例如, 计划2项目预算企图将预算的重心放到更长的时期并提高预算决策中的项目分析与评估能力; 零基预算则希望在现存支出项目的基础上重新分配预算资源。尽管它们在实施上存在着差异, 但是, 它们都希望强化对于预算资源的竞争, 即预算决策必须在所有预算要求都互相竞争、比较的基础上进行选择。当然, 两者用于实现竞争的方式是不同的。计划项目预算希望“通过提供与可实现政府目标的备选方案的成本效益有关的信息”来实现这种对于预算资源的竞争, 而零基预算则是希望“通过使每个支出单位准备备选预算(每一个预算都有增加的资源和产出) 方案来实现这一目的”。然而, 这两种预算模
式最后都将激烈的预算竞争引入预算决策过程, 因而都不可避免地会导致信息费用的增加与政治冲
突的激化。正是这些高昂的信息费用与激烈的政治冲突使得理性预算改革很难成功。除此之外, 从理性预算改革的失败中还可以得到两点启示。首先, 理性预算改革的支持者似乎忽略了一个非常重要的规范性问题, 即将政治家从预算过程中排除出去以后是否会危及公共预算的合法性基础。在民主政治中, 政治家作为选民的代表理应在预算中有发言权, 甚至是决定性的权力。如果理性预算模式成功地将政治家从预算过程中排除出去, 那么, 即使预算是科学而且理性的, 它的合法性也会受到质疑。如果政治因素既不能排除又不应该排除, 那么, 预算改革应该做什么呢?应该强调的是,理性预算改革存在的这些问题并不意味着我们应该放弃追求更能够实现资源配置效率的预算模式的努力, 而是意味着我们应该将问题想得更复杂些。具体到政治因素, 预算改革应该做而且能够做的是通过预算改革甚至政治改革来规范政治家的行为, 而不应该是将政治因素从预算过程中完全排除出去。其次, 在进行预算改革的同时必须对公共部门的其他环节进行改革, 否则, 预算改革很难成。由于预算处于公共部门的核心, 预算改革要成功必须相应地改革公共部门的其他部分。然而80 年代以前的预算改革都没有对公共部门其他环节的体制进行配套改革, 所以最终都没有成功。值得注意的是, 80 年代以来西方国家出现的新绩效预算改革却呈现了不同的特征。新绩效预算汲取了以前预算改革中一些有价值的成分, 同时包含了早期绩效预算的绩效测量, 计划项目预算的功能分析, 目标管理的目标协商, 零基预算的目标排序。同时, 新绩效预算也充分地汲取了以前预算改革失败的教训。首先, 以前的理性预算改革都主张通过引入“理性的”预算分析将政治因素排除在
预算过程之外; 而在新绩效预算中, 政治家在确定支出目标和财政总额时发挥着主导作用]。其次,
与计划2项目预算和零基预算相比, 新绩效预算比较简单。它不像零基预算那样要求对所有的支出项目进行全面的评估和审查, 并进行排序, 也不像计划项目预算那样需要在预算编制的过程中仔细分析和建立项目并进行成本2收益分析, 新绩效预算只是确定一个支出的总额和大致的分类总额。
所以, 在希克看来, 这一预算改革成功的希望似乎比较大。因为, 这一改革希望在不过度增加预算信息要求和减少政治冲突的前提下提高预算配置的效率。此外, 新绩效预算改革是整个公共部门在新公共管理的逻辑下重新构建的一部分, 这意味着,改革预算体制的同时, 公共部门的其他环节也被相应地重构了。
四、对中国预算改革的启示
从1949 年建国到1978 年经济改革是中央计划占统治地位的时期。在这一时期, 资源的配置是由中央计划决定的, 预算只不过是计划的反映。1978 年启动的市场导向的经济改革逐渐地瓦解了计划体制在资源配置方面的支配性地位。但是, 直到1999 年之前, 由于财政改革的重点是财政收入,
我国没有建立一个有效的预算体制来填补计划体制衰落后留下的预算管理真空。这一时期中国政府
的预算体制在很大程度上具有凯顿所说的“前预算时代”的一些特征, 既在政府内部缺乏行政控制,又缺乏落实公共责任的外部政治控制。1999 年, 中国开始了新一轮的财政改革, 将改革的重点转到了支出管理。这一改革的目标是重新构造预算编制和执行过程, 主要包括部门预算改革、国库集中收付体制改革和政府采购。同时, 人大预算监督权也在不断加强, 比如, 在人大内部设置了专门的预算监督机构。从根本上看, 这次改革希望建立一种“控制取向”的预算体系, 即现代公共预算体制。一方面在政府内部建立行政控制, 即将财政部门转变成真正意义的“核心预算机构”, 由它来集中资源配置的权力, 并在预算执行中对每个支出部门的支出行为施加“外部控制”; 另一方面由人大从外部对政府预算施加政治控制。改革以来, 尽管在中央和某些地方(如深圳) 出现了加强人大预算监督权的现象, 但目前中国预算改革的重点仍然是加强行政控制而不是政治控制。也就是说, 预算民主尚未真正进入中国预算改革的日程。在改革过程中, 西方国家近几十年进行的预算改革对中国的预算改革产生了很大的影响。比如, 90 年代初, 某些地方政府将零基预算引入预算改革实践。最近, 一些地方政府甚至在探讨新绩效预算在中国实施的可能性。由此可见, 对于中国的预算改革来说, 学习和借鉴西方国家的经验及教训是非常必要的。
总的来说, 西方国家的预算改革对中国预算改革有四点启发。首先, 在中国的预算过程中, 政治同
样是预算过程的核心, 预算不可避免地是政治性的, 因此, 在进行预算改革的同时, 必须相应地改革政治过程。否则, 预算改革不可能完全成功。目前,中国的预算研究主要由经济学家(主要是财政学家) 所垄断, 这种研究虽然有其自身的价值, 但是,这种研究存在的一个问题是研究者一般倾向于将预算过程看成一个技术过程和管理过程, 而不是一个政治过程。然而, 正如最近一些政治学和公共行政学学者的经验研究所表明的, 在中国的预算过程中同样存在着各种政治性因素, 这些政治性因素同样处于预算过程的核心。例如, 由于中国省级政策制定体制是零碎化的威权体制, 在中国的省级预算中存在着各种非正式制度, 这些非正式制度对于资金分配有着决定性的影响。另一项研究发现, 虽然中国目前的部门预算改革非常强调运用零基预算编制预算, 但是, 政治性因素严重地制约着中国省级预算中的零基预算改革。此外, 由于中国在进行预算改革的同时没有相应地改革政策制定体制以及政府间关系, 因此, 在中国的地方预算中存在着非常严重的政策过程与预算过程分离的现象。既然预算过程不可能将这些政治因素完全排除, 那么, 预算改革应该考虑的事情是如何规范政治对于预算的影响, 而不是取消这些政治因素。
因此, 为了确保中国预算改革的成功, 改革者们必须重视预算过程中的政治因素, 并对政治与政策体制进行相应的改革。
其次, 现阶段, 中国并不具备实行各种非常复杂的理性预算模式的条件。通过对西方国家理性预算改革实践的考察, 我们不难看出, 若要成功实施各种理性预算模式, 预算机构和各个部门不仅需要
获得大量的预算信息, 而且必须拥有非常高的预算分析能力。而这些条件对于西方国家来说也是很难完全达到。与西方国家相比, 预算改革之前的中国基本上处于凯顿所说的“前预算时代”, 无论是预算机构(即财政部门) 还是各个支出部门在预算分析能力与预算信息的储备上都是非常落后。由于预算体系碎片化, 预算信息非常分散。同时, 由于政府内部缺乏集中的行政控制, 各个部门的收支活动几乎都不受财政部门的约束。因此, 无论是财政部门还是各个支出部门都没有动机或能力去收集预算信息, 更不可能培养良好的预算分析能力。迄今为止, 几乎没有一个政府能够提供一个真正完整的政府财务报告, 甚至连财政部门都不很清楚各个部门具体拥有多少资产。在这种条件下, 即使进行简单的预算管理都很困难, 更不要说引入更高级的理性预算模式。
第三, 目前中国也不具备实行新绩效预算的条件。其一, 财政部门尚不具备实施新绩效预算所需的基本预算信息, 并缺乏必要的信息分析和处理能力。尽管新绩效预算所需要的预算分析能力与信息
量都比零基预算和计划2项目预算等理性预算模式要低, 但是, 它仍然需要许多基本的预算信息, 包括测量结果的相关信息以及对于实现协商的绩效目标来说应该给部门多少预算的成本信息等。在中国的预算过程中, 各个部门的收支行为长期处于财政部门的控制之外, 财政部门也并不需要为了预算审查去专门收集和分析各个部门提供公共服务的具体信息, 包括过程、成本、技术等方面的信息。如果在这种情况下实行新绩效预算, 财政部门的工作难度依然很大。因为他们在制定绩效合同时必须确定合理的指标体系, 该体系用于测量支出部门的产出结果。由于财政部门缺乏必要的信息, 所以很难保证指标系统的合理性, 而缺乏了合理性, 新绩效预算的成功就无从谈起。比如, 如果卫生部门提出一个绩效合同并在合同中承诺在未来预算年度中将社区中某种流行病的发病率从10% 下降到8% , 然而, 由于缺乏相关的信息与分析能力, 财政部门很难判断这一指标是否合理, 因为或许现在社区的发病率已经是8%。就算确定了绩效目标并开始进行测量, 财政部门也将面临更大的困难, 即为了实现同意的绩效目标该拨多少钱给支出部门。在这个问题上要做出正确的判断, 需要财政部门收集和分析支出部门的资产状况、生产技术、生产程序等方面的信息。然而, 由于长期以来我国的财政部门不能也不用控制各个部门的支出, 这些信息都是非常匮乏的, 分析这些信息的能力也没有充分发展起来,新绩效预算也无从谈起。其二, 中国缺乏成功实施新绩效预算的预算环境。因为, 在预算的公共责任都没有落实的预算环境中, 是很难发展出一种支持绩效尤其是结果绩效的预算环境的。在中国更严重的是, 政府收支活动不能落实公共责任, 目前的预算改革也没有将公共责任列入预算改革的日程。因此, 当务之急是进一步扩大与落实人大的预算监督权, 使得人大能够从外部对政府预算进行政治控制, 使得政府预算履行公共责任。只有当公共责任牢固地根植于预算过程中以后, 才有可能逐渐形成一种支持绩效、要求绩效的预算环境。其三, 在财经纪律弱化的预算环境中, 财政部门很难进行有效的预算管理, 更不用说新绩效预算这种放松支出控制的预算模式。在预算的过渡时期(1978- 1999) , 由于缺乏内部的行政控制和外部的政治控制, 中国的财经纪律已经弱化到了极点, 所以预算领域充满了各种非正式制度和非法治原则, 各种浪费、腐败层
出不穷, 比如屡禁不止的交通部门腐败案件就是财经纪律弱化的典型例子。如果不能在中国的预算领域重新确立财经纪律的约束, 不能在预算领域落实法治原则, 那么, 无论采取何种预算模式, 政府的预算和管理活动都不可能真正实现资源配置的高效率、公共支出的有效控制, 也不可能杜绝浪费与腐败, 更不可能真正履行公共责任。
第四, 一个国家在确定预算改革的重点时必须考虑特定的预算发展阶段。西方国家是在实行了控
制取向的传统预算模式一百多年后才开始进行预算改革, 寻找更能够提高资源配置效率、管理效率
和公共责任的预算模式。正如希克指出的, 在建立现代预算体制的早期, 西方国家的政府都致力于建立有效的外部控制体系, 即由财政部门对各个部门的支出行为进行外部控制。只是在预算体制比较发达之后, 为了改进管理效率, 一些政府才开始转向内部控制乃至管理责任。不过, 仍然有一些政府即使在预算体系已经非常发达之后仍然坚持运用外部控制。希克认为,“这一次序表明, 政府在能够安全地转向内部控制之前必须初步建立起外部控制,而且它必须在拥有了健全的内部控制之后才能将处理资源和产出的广泛的灵活性和责任交给管理者”。他进一步认为, 由于建立有效的控制制度依赖于具备可行的规则和程序而且支出机构的管理者将这些规则和程序视为合法的行为方面, 所以,“外部控制一般都要先于内部控制, 而内部控制则是管理责任的前提”。在预算制度发展的早期将改革的重点放在建立预算控制的理由和好处是, 可以帮助支出机构的管理者“养成按照规则进行管理的习惯和实践方法”。也就是说, 通过长期地实施外部控制, 支出机构所面临的制度环境就会发生变化, 支出机构的管理者就会慢慢地将这些外部的预算约束“内在化”为一种职业习惯, 从而就会自动地弱化采取机会主义行为的动机。正是由于实施外部控制有这个好处, 所以, 即使外部控制确实会影响管理绩效, 但是,“当法治根植于公共管理制度之中的时候, 这种代价就显得物有所值了”。预算改革前, 中国预算体制仍然处于“前预算时代”, 既在政府内部缺乏行政控制, 又缺乏外部的政治控制。也就是说, 中国还没有建立起西方国家在19 世纪时就已经形成的现代公共预算体制。因此, 目前中国预算改革的重点应该是建立西方国家在19 世纪时形成的现代公共预算体制, 即一种控制取向的预算体制。这种控制不仅包括在预算资金分配过程中由财政部门对各个部门的预算行为进行控制, 即在集中预算权力的基础上制定各种标准化的程序与规则来约束各个部门的资金要求行为, 而且也包括在预算执行中由财政部门对各个支出部门的支出行为进行外部控制, 还包括由人大从外部对政府预算进行政治控制。
总而言之, 中国预算改革的当务之急是将行政控制与政治控制引入预算过程, 中国应该将预算改
革的重点继续确定在建立一种控制取向的预算模式。这一阶段是不能逾越的。因为, 这一阶段不仅
可以累积各种重要的预算信息, 并发展必需的预算分析能力, 而且有助于确立财经纪律与预算的法治原则。如果逾越这一阶段, 或者在这一阶段还没有取得实效之前就采用更复杂的模式, 那么, 不仅这些更加复杂的预算模式很难成功, 而且, 有可能适得其反甚至带来财政风险。在此, 鉴于一些发展中国家对于新绩效预算的分权型管理模式越来越感兴趣, 希克忠告说, 这种预算模式并不适用于发展中国家, 因为实施分权型管理模式的“这些发达中国家只有在它们已经建立起了可靠的控制制度之后(而不是之前) , 才赋予管理者运作的自由。将先后顺序颠倒就要冒这样的风险: 即在有效的制度建立以前就给管理者随心所欲地支配财政资金的权力”。也就是说, 在财经纪律松弛的预算环境中实行新绩效预算并放弃建立外部控制体制的努力, 将资金使用的自由与灵活性赋予各个部门, 就会带来严重的财政风险。
在建立现代公共预算的过程中, 中国不仅应该致力于在政府内部建立以财政部门为核心的行政控制, 而且应该在加强政府内部行政控制的同时适时地推进预算民主, 落实人大预算监督, 从而使得
人大能够从外部对政府预算进行监督, 即建立外部的政治控制, 最终保证政府预算履行公共责任。实际上, 这意味着我国必须在预算改革的同时进行政治体制改革, 落实宪法赋予人大的预算监督权力。
此外, 还应该改革政治体制的其他环节, 例如改革政策制定体制, 建立集中的行政预算体制来取代目前这种零碎化的政策制定体制所导致的分散型的行政预算体制, 改革上级政府与下级政府之间的事权分配体制, 降低下级政府预算过程中存在的由于政策过程(上级) 与预算过程(下级) 分离所导致的不确定性。最后, 还应该在进行预算改革的同时改革公共部门其他环节的体制。例如, 改革公费医疗体制, 从而使得各个支出部门没有必要用“吃专项”的方式来解决部门的公费医疗报销费用。
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作者简介 马骏(1969—) , 男, 贵州毕节人, 中山大学政治与公共事务学院及行政管理研究中心教授, 博士, 博士生导师,
主要从事公共管理、公共预算等研究; 赵早早(1978—) , 女, 河南许昌人, 中山大学政治与公共事务学院行政管理专业博士生。
