财政支出管理是指按照市场经济的要求，遵循国家有关制度、法规、政策，运用一系列的管理方法和手段，对各项财政支出及其各环节进行规范、管理和监督，从而确保其正确使用， 为政府履行职能提供必要的财力保障。规模管理、结构管理和效益管理是财政支出管理的三大主题。本文试对我国财政支出规模管理作一论述。
一、问题的起因
一段时期以来，财政支出的管理和效率问题由于多种原因很少得到足够的重视，近几年来，财政支出的管理和效率等问题受到各级政府、理论界和实际业务部门乃至广大民众的极大关注。对中国财政支出管理问题的重视和研究，起因在于“ 两大矛盾”、“ 三大动力”：
矛盾一：财政支出日益增长与财政收入增长有限的矛盾
财政的收入和支出是政府经济活动的两个重要方面，也是矛盾的对立统一面。纵观世界各国财政支出增长的情况，无论是发达国家，抑或是发展中国家，无论从绝对量还是相对量上都有不断增长的趋势， 成为世界各国普遍的经济现象， 也成为各国经济增长和发展的共同难题。发达国家财政支出经历了迅速增长和受挫增长两个阶段，其总体趋势是呈现不断增长的态势。进入80年代后，主要西方发达国家认识到财政支出膨胀的危害，对财政支出进行了必要的控制，然而在支出刚性作用下，这一趋势仍然保持着较为强劲的势头。中国的情况概莫能外地体现了这一特征。在我国市场化取向的改革过程中，公共财政职能不是缩小而是要扩大， 尤其是在经济体制转轨时期，改革的成本、经济和社会各项事业的发展，对财政支出的需求呈现出跳跃式增长， 但财政收入却不可能超常规增长，从而使财政收支矛盾日益尖锐。矛盾二：财政支出增长与财政支出效益低下的矛盾财政是庶政之母，是政府行政的物质基础，它追求的是在财政资金一定的条件下实现效益最大化，但现实的情况财政支出占#$% 的比重还是比较低， 同时财政支出效益低下，财政性资金损失浪费严重，主要表现在诸如分散购买中的浪费； 公共项目投资中的虚报冒领；低效率的管制性支出； 财政资金大量流向自利性项目；财政支出大包大揽，以及财政寻租和支出预算管理上的漏洞。公共部门中奢侈摆阔之风以及花钱大手大脚、铺张浪费挥霍的现象依然突出。李岚清同志曾指出：对财
政性资金的损失浪费是最大的腐败。
动力一：社会主义市场经济体制的客观要求
在计划经济体制下， 国家主要通过计划手段调控经济， 财政退居于从属地位， 主要职能是资金的筹集和供应。随着社会主义市场经济体制的建立，财政逐步成为国家进行宏观调控的主要手段， 要求财政更好地发挥其对经济复苏和社会事业发展的促进作用。改革开放以来，我国财税体制改革一直集中在财政收入管理方面， 业已建立起收入稳定增长的机制， 但支出管理改革明显滞后的弊端日益显现。支出管理手段和方法仍沿袭计划经济时期的传统做法，管理松驰、监督不力、损失浪费和腐败行为严重， 财政支出管理日益成为整个财政管理中最为薄弱的环节，据此，我国财政改革的重心不失时机地从收入环节的改革转入支出领域的改革和支出管理的强化方面，更好地适应了社会主义市场经济体制的要求。
动力二：适应建立公共财政的基本要求
中国财政改革的目标是建立适应社会主义市场经济要求的公共财政框架，在公共财政体制中，公共支出是与政府职能联系最为紧密的一个领域。由于政府职能和财政职能转换尚未到位，财政资金体现供给“ 越位”和“ 缺位”并存，这一方面是受传统体制惯性的驱动，支出结构仍是有大包大揽的特征；另一方面按公共财政要求， 本应由财政资金供给的事业和项目（ 如社会保障、基础教育、基础科研等）却得不到应有的资金保障。
随着公共财政框架建立，我国财政将由传统的经济建设型财政转变为满足社会公共需要的财政，财政支出的总量、结构要根据公共财政的要求加以调整，财政支出压力也将进一步加大， 这就要求我国加强财政支出管理，提高财政支出管理的效率。
动力三：依法理财进程加快
“ 四海之内，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”。在臣民社会，国民向政府纳税，但却不是真正意义上的公民，对财政支出的管理上仅仅是王室的一种需要。所谓官为本，民为末，官为“ 父母官”，民则听令行事并依赖“ 父母官”做主，成为臣民社会的基本特征。作为臣民的纳税人，对于政府作为和施政之道，绝少有表达意见和施加制衡的机会和渠道， 就算有， 也没有那个能力。
与臣民社会相对应的公民社会是个纳税人权利与政府权力相互制衡的社会，民主和法制成为公民社会的两大基石。根据委托— —代理理论，在代理链中政府作为资源使用者必须对资源的提供者（ 纳税人）负责，实行依法理财，包括依法取得收入和依法支出两个方面。随着经济发展和社会进步，纳税人将更多地关心公共支出问题，从而迫使政府加强财政支出管理，关注公共支出决策的透明度，提高资金的使用效益。正如财政学家普雷姆詹德所说：“ 民主制政府的发展， 把人们的注意力明显地集中到了政府支出管理问题上。”
二、我国财政支出规模变化情况及评析从绝对规模考察，建国后我国财政支出的绝对规模基本上是逐步增加的，而且增长速度也比较快。从!"#$
年的%&’! 亿增长到($$( 年的(( $!( 亿， 增长)() 倍；
但是，财政支出的增长并不呈直线上升，而是呈现出波
浪型的状态，表现出阶段性特征。从!"#$*!"#% 年，财政
支出是逐步上升的；!"#+ 年略有下降，此后一直到!"%$
年，财政支出逐年递增上百亿，表现出较为强劲的增长
势头； 但在经历了!$ 年的一个大幅度下降再回升的波
动后，!"+! 年才超过!"%$ 年的水平； 之后， 除!"+, 、
!"+% 、!"&$ 和!"&! 年均比上年略有下降外，其余年份的
财政支出都保持了增长的态势。在财政支出绝对规模增
长的同时， 我国的财政支出占国内生产总值的比重，从
总体上看，呈现在波动中逐步下降的趋势。
显而易见，我国财政支出的变化与西方国家具有这
样的类似特征：随着经济运行状况的波动，财政支出的
绝对规模呈现出螺旋式增长的趋势。这就验证了经济决
定财政及其支出的铁律和财政支出增长理论。但是，我
国在经济体制转轨过程中，财政支出的相对规模出现明
显的下降。呈现出与西方市场经济国家明显不同的特
性，究其原因，一是与体制转换密切相关，西方国家从
“ 守夜人”逐渐转变为干预者；而我国财政支出在改革
初期因为政府的“ 放权让利、包揽过多、统得过死”的
局面，赋予微观经济主体较多的经济活动的物质基础和
空间，使其在社会经济生活中扮演更为积极的角色。在
社会经济资源总量一定的前提下，这种由传统体制下的
单一政府配置向政府配置与市场配置并存格局的转变
所带来的政府可支配资源量的下降，具有其合理性与必
然性。二是统计口径的差异。主要集中于两个项目：一
是国有企业亏损补贴， 在我国是作为冲减收入处理的，
而不像西方国家那样直接列入支出； 二是社会保障支
出，西方国家这一块基本上在财政支出反映，而我国有
相当大的部分由企业承担，反映在财政支出项目中的比
重较少。同时，我国财政支出并未完整地反映政府支出
的全部内容，数额巨大的预算外支出和制度外支出游离
于预算之外。而在西方，政府理财的一项基本准则就是
所有的财政性支出都要纳入财政管理的范围。
!""& 年以来， 适应建立社会主义公共财政基本框
架的要求，政府把加强宏观调控，促进社会经济各项事
业发展和保持社会稳定作为主要职能，我国财政支出的
相对规模扭转了下降的趋势，($$, 年达到($-左右。可
以预见，这一比例今后还会得到进一步提高。
三、财政支出规模管理的国际经验
古典财政理论认为，财政年度平衡是政府必须真正
予以重视的， 政府应以不轻易举债的健全财政为目标。
就财政支出而言，真正重要的是保证支出用于年度预算
规定的法定用途，而不是将财政支出作为政府对国民经
济实施宏调控的政策手段来加以使用。凯恩斯经济理论
取代古典理论的正统地位之后，西方各国政府以其理论
作为制订政策的基础，纷纷以干预经济政策取代传统的
自由放任政策，政府的活动范围随之扩大，财政支出规
模由之急剧膨胀，财政支出的政策效应及其与之密切相
关的规模、结构、效益和全过程的管理、监督、评价愈来
愈为世人关注。($ 世纪+$ 年代中期至&$ 年代初期，受
石油危机冲击和经济滞胀的作用，大多数工业国家经济
业绩恶化，宽松支出控制由此遭到怀疑。加上公共部门
社会福利性支出的过度扩张，使政府财政面临的压力越
来越大。高额赤字最终被看成即使是经济复苏时也持续
存在的结构性问题，而不是解决短期经济困难的周期性
政策，由此发达国家开始寻求支出控制的办法，实行财
政支出总额控制，并实行了平衡预算的新标准。
! 、美国作为世界上最发达的国家，美国财政经济
实力雄厚， 但过去很长一段时间受巨额赤字和债务的困
扰。从($ 世纪"$ 年代中期开始，联邦政府和国会采取了
新的平衡预算方案， 在提高个人所得税和公司所得税税
率的同时， 对支出采取了硬措施加以控制和管理， 包括
削减政府社会保障支出、推迟对政府退休人员生活费用
的调整、进一步限制可自由支配项目的开支等。上述增
收控支措施取得了实效，联邦财政!""& 年第一次消灭了
存在近)$ 年之久的财政赤字，近几年也表现为大额的财
政盈余。在经历了($ 世纪"$ 年代的经济繁荣后，美国又
提出预算和绩效一体化的新绩效预算， 实行全成本预
算，对绩效措施进行量化比较，并推行项目绩效评级。
( 、瑞典该国政府从+$ 年代中期开始曾经重复出
现财政赤字。典型对策是采取紧缩性预算，即通过削减
开支和调整收入政策的配合，把赤字规模减小到控制范
围内或者完全消灭赤字。政府通过实施“ 危机计划”渐
进性地减少了赤字， 并且在&$ 年代末短时间内消灭了
赤字。不过，"$ 年代初的经济衰退伴随着金融市场的动
荡，导致了大约相当于国内生产总值!)-的预算赤字，
远远高于以往的超支水平。由约尔根·冯·哈根领导的
一项有关预算行为的对照性研究得出结论：认为瑞典的
预算制订程序相对于欧洲共同体其他国家来说是十分
软弱无力的。瑞典在!""% 年于是开始采用一个两步走
的新预算改革程序。每年春季，政府确定好今后) 年中
每一年的年度支出最高限额。这一最高限额是名义性质
的， 分成(+ 个支出领域。在实行这一程序的最初几年
中，这一限额中留有一些余地（ 大约相当于中央政府支
出额的(-），以应付超支或未曾预料到的情况。这一开
支限额是一个总额，政府还向地方政府提交一份开支最
高限额通知，这一程序的第一个步骤以议会通过这一开
支限额而告终。第二个步骤包括政府起草预算法案和议
会表决通过拨款额度。预算和拨款额度都必须维持在已
经得到批准的开支限额之内。结果，政府预算的起草越
来越成为一个组织严密的过程（ 不过政府各部门与财
政部之间的双边谈判仍然像以往那样继续进行）。在会
议中，批准拨款的工作指派给了各个委员会，每一委员
会都有自己的开支限额。这一改革程序不仅规定了对超
出预先批准额度的支出的处理，而且规定对预算的超支
青
年
博
士
群
!
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进行密切的监控和定期报告。实践证明， 这一程序在
冯·哈根研究中心的得分已经提高了一倍有余，从!" 分
增加到了"# 分。其排名也由改革之前$% 个欧共体国家
中的倒数第二提升为第三位。
% 、英国$&#’ 年以来，英国政府的货币与财政政
策框架是由中期财政战略决定的，政府的目标是尽可能
减少公共部门的借款需求，这将有利于实现财政中期平
衡。该国于$&&! 年又出台了自上而下控制公共部门支
出的方法，采用了新的总额控制方法，总额控制的数额
除去社会保障支出与中央政府的债务利息支出外，占总
支出的比重为#"(。总额控制设定的标准为政府总支
出的增长速度低于经济增长率。此外，英国还加强预算
评估，更加注重政府资金的产出和成果。
四、我国财政支出规模管理的对策
笔者认为，财政支出规模管理体现的是一种科学的
管理观，它的科学性表现在注重规模控制、结构优化和
效益提高的有机统一。世界各国的经验和管理形式、手
段各有特色，我国既要借鉴吸收发达国家经验中的有益
成分，又要立足中国的现实国情，既着眼于长远的规范
建设，又立足于当前制度的完善，近期对财政支出规模
的管理主要从以下几方面着手：
一是严格界定公共财政的支出范围，完善公共品的
供给方式。按照公共财政理论的要求，公共支出的范围
主要包括：公共安全，即国防、公检法司、武装警察等；
公共机构，即国家行政机关、外交等；公共服务，即教
育、卫生、文化、科学、社保、社区服务等；公共工程，即
环境保护、国土整治、公共设施等；公益企业，即水暖电
气、公共交通、城市卫生、城市绿化等。在此基础上，不
断改进和创新公共品的供给方式， 对纯公共品的供给，
政府应全额负担， 不能由社会和个人负担。主要有国
防、外交、行政管理、公检法司、抚恤和社会福利救济
等。对“ 混合性公共品”中的教育、社会保障、公共卫
生、环境保护、广播电影电视等公共支出，实行最低保
障原则。在市场经济体制下，这类支出具有一定的市场
化程度，政府不必全额承担其资金的供给，对其具有社
会效益的方面由政府负担。如对教育，政府应保证最低
供给。充分保证义务教育和负担其他政府公立学校的建
设，对义务教育之外的其他各种教育，在充分市场化的
基础上，依据财力给予一定的补助，尤其保证低收入家
庭的子女能够接受高等教育。在社会保障制度中，政府
应随其覆盖范围财力的增加而逐步转向全民，并提供最
低保障，其他部分应由社会、个人共同承担。对公共卫
生、环境保护、广播电影电视支出，首先使其市场化，政
府只为其提供正常运作所需的最低水平的资金供给，大
部分资金应由这些部门按提供服务的数量和质量，通过
向用户收费来解决。对另一类具有“ 混合性公共品”性
质的供水、供电、供暖、排污、机场、道路、桥梁等基础设
施和基础产业以及公益企业，其公共支出供给方式应实
行以市场为主、政府资助为辅的原则。对大中型项目，
政府可采取一定的投融资手段参与建设；对某些市场化
程度较高、社会效益较大的项目，政府还可以通过注入
资本金参股的方式提供资助和支持；对完全由市场能解
决的项目财政将不再安排资金。这样既可以缓解公共品
的供求矛盾，也可减轻财政供给压力。
二是采取综合治理措施，控制行政人员和经费的膨
胀。财政是“ 庶政之母”，确保政府机器的正常运转是
财政最基本的职责， 但由于政府机器隶属于上层建筑，
纯属非生产领域和消费性质，因此，无论是对政府机器
本身还是经费供给，都必须进行严格的总量控制。我国
行政体制改革滞后于经济改革，政府机器庞大，机构臃
肿， 财政养人过多， 行政管理费呈现出膨胀的态势，大
大加重了财政负担。根据有关统计，进入#’ 年代以来，
行政管理支出在总支出中所占的比重一路攀升，而且其
增长速度远远超过其他项目。在经济体制转轨过程中，
为了提高政府行政效率，增强财政的调控能力，必须从
多方面采取过硬措施， 从严控制行政人员和行政经费。
随着市场化的推进，转变政府职能、精简政府机构势在
必行， 这也是治本之策。政府的综合经济部门要加强，
对专业经济管理部门应进行撤销、合并和精简。在市场
经济条件下，政府直接管理的范围将会缩小，隶属于各
级政府部门的服务事业单位及其人员，要进一步推向市
场，这些都是行政体制改革的重要内容。
三是推进财政支出管理的创新。主要表现在部门预
算、政府采购和国库集中支付三项核心制度建设上。在
部门预算方面，科学划分政府预算收支项目，强化我国
部门预算的立法监督，从根本上硬化预算约束。同时试
编多年滚动预算，作为一种技术形式，多年滚动预算在
控制预算支出的不合理增长、协调财政计划与国民经济
计划方面具有一定的积极作用。笔者认为，我国中长期
预算应增加一些灵活性。在引入的步骤上，可以采取先
易后难的策略。即开始可以编制比较粗略的、预测功能
较强、约束功能较弱的多年预算， 待条件逐步成熟，再
向比较规范的、预测功能和约束功能并重的多年滚动预
算过渡。在政府采购方面，进一步扩大集中性采购的范
围，发挥统一购买的规模优势，节约财政资金，提高公
共支出效益。在国库改革方面，通过实行国库集中支付
制度，国库将直接控制从预算分配、资金拨付、使用、银
行清算直至资金到达商品和劳务提供者账户的全过程，
解决了由于资金分配交叉造成难以整体控制的问题，使
财政资源达到最优配置，克服财政资金被部门挤占和挪
用的问题，保证预算资金的及时、足额支付。
四是建立规范的财政信息系统和科学、可行的公共
支出效益和效率评估体系，从技术和方法上完善财政支
出管理的基础工作，提高决策质量，以做出成本最小效
益最大的选择， 在提高财政资金使用效率的基础上，减
少不必要的支出，达到支出规模管理的目的。
（ 作者单位：江西财经大学）
青
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