一、人们越来越关注财政预算制订工作
1．计划经济下达式预算已经过时，新预算模式还在探索之中。
毛泽东主席1949年12月在中央人民政府第四次会议上说：“国家预算是一个重大问题，里面反映着国家的政策，因为它规定着政府活动的范围和方向。”毛泽东对预算这个总结具有普遍的适应性，但是时代不同，实现的方式不同。
计划经济时期的预算是自上而下的预算，财政和各个部门都是执行计划的工具。因为按照计划要求做预算，基本建设占的比重大，部门都服从计划安排，所以此时的财政预算实际上只有“一下”。当时也只有这种预算形式，才能保证国家计划的完成。部门服从预算，预算服从计划。社会主义市场经济时期的预算正在探索之中，原来的计划变为规划，预算也在改革，新预算模式正在形成：“自上而下”变为“自下而上，上下结合”做预算；国务院审核批准后提交人大，人大批准后批复等等。但是制度并不健全，需要解决的问题很多，自然引起人们的关注。
2．部门预算改革，减少了部门的自由度，增加了他们对预算过程的关注度。
这些年，财政实行部门预算，收支两条线，规范预算管理等改革措施，实际是将财政权限集中起来。这些改革措施符合中央要求，符合人大的要求，符合审计要求，也符合预算管理规律。这个改革受到各方面的好评，我们也应当坚持下去。
但是，改革减少了各个部门安排和使用资金的自由度，这有主副两个方面的效果：由于规范化管理，遏制了一些部门随意安排使用预算内外资金的状况，减少了腐败行为，是具有一个长远意义的制度安排，应当坚决肯定。同时，由于我们预算制度不健全，预测和规划能力有限，又由于改革时期矛盾复杂，随时可能需要用财力去处置一些新出现的问题，有些部门觉得受到了束缚。不论是正面效果还是不足之处，财政将财权集中本身就引起人们的关注。必须有一些措施，比如将预算决策程序化和公开化，才能与这种集权达到均衡。不然的话，关注就变为对财政讨好和抨击，甚至试图将财政分权。
3．目前“两上两下”的实际内容过于单薄，部门参与的机会少，有意见。
在目前的预算编制中，各个职能部门参与的程度不高，而财政的权限似乎很大。具体表现在“一上一下”的过程中。“一上”时，各个部门根据中央的政策方针，结合本部门的任务和发展规划，提出“下年度的支出重点”，编制预算后提交财政部。然后是“一下”，即财政部门从全局出发，对各部门预算建议数提出“预算控制额”。然后各部门按照“控制额”再编预算，再上报。这样看来，职能部门在“一上”以后其实再没有参与的机会了。人们并没有看到财政是按照国务院的要求办事，而仅仅看到财政的“限额”和“削减”，又没有再次申诉的机会，处于被动地位，得出“预算由财政部门来定”的结论，将被“削减”的不满归咎与财政。
4．地方财政在预算制订方面的问题很多，甚至怨气很大。
地方财政预算制订的问题相对多一些。在县一级调查中有人说，“什么预算，都是书记和财政局长定的，人大过了一下”。这虽然是一些极端的例子，但是反映了预算制订中问题确实很多，也很严重。一些地方出现政绩工程，资金使用不合理等问题，根源在预算制订制度不健全。地方反映出问题的严重程度不同，但是有普遍性，这也是预算制订被社会关注的原因。
5．试图将预算“平移式分权”的设想是错误的，甚至是旧计划经济思想的体现。
目前财政预算制度不健全，增加了各部门和社会对财政预算制订过程的关注，也带来人们试图从财政分出一部分权限的想法，有些人试图把财政的预算职能拿来交给其他部门。这种从财政切出一块来平行地移到另一个部门的思路是错误的，这不仅增加了部门之间协调和管理的难度，而且突现了计划的色彩，因为在这样的体制下，这个新增加的部门不会有什么新措施，也只能是汇总和“提出预算控制额”这种措施，仍然没有解决好上下沟通以及我们后面要讨论的预算制订过程程序性和“政治性”的问题。
但是，财政本身必须有新的思路，健全预算制度，化解矛盾，才能防范被肢解的危险。
二、预算制定是一个技术过程、经济过程，更是一个政治过程
1．技术和经济服从于政治，政治是预算的核心。
财政这些年的预算改革主要是预算技术的改进。部门预算改革以后，按照人员、运转、项目三个类别来编制预算；确立了人员经费按编制、公用经费看定额，项目经费要排序等技术标准；也已经建立统一的编报表格和正在建立计算机平台和网络系统，这些技术手段都有利于预算编制。
预算技术改进有利于财政经济原则的实现。预算中贯彻国家总的方针、各部门项目排序、经过预算限额进行必要的削减或者增补等措施，就是把国家最需要干的事情挑选出来，配给其资金。从经济学的角度看，预算过程就是将有限的财政资源分配到最需要资金的地方去。这也就是所谓的公共利益最大化和财政资金效用最大化。
政治决定预算，程序和有效政治平衡是预算确立的关键，一切预算技术手段和经济安排最后服从于政治决定。预算技术和经济上的合理与否当然很重要，但是最后还要看政治上是否被接受，这包括两个方面：第一，要走预算程序；第二，有决策权的政治家在程序中支持预算。最后形成法律。
2．财政部门的人不能强调技术和经济过程而忽视政治过程。
经过程序和其中的政治平衡后，预算才得以合法化，才具有了正确性。程序上合法和政治上正确的预算才使人们“服气”，才能将各部门超过国家财力的预算要求和各种不满意的想法消弭或“平衡掉”。因此预算是一个政治平衡过程中的“强制”。但是从财政工作者的角度来看，我们左右不了这个程序和其中的政治平衡，我们只能作好其中的技术和经济工作。只是，我们不应当只一味地强调技术过程，而忽略它的政治平衡过程。实际上，在完成技术和经济过程中，财政下命令“限额”或者“削减”部门预算要求，已经有政治过程的部分内容，我们的削减或者增加行为要在程序和政治平衡中得到肯定。财政是政治的一部分，我们不能忘记。
3．人大审核预算的机制不健全，国务院将预算交财政部来制订，这使财政显得权限很大，实际上使财政处于政治风险之中。
人大通过后才使预算合法化，但是我国人大对预算的审核目前来看还是粗线条的，还没有达到西方国家议会审核那样的程度，不论是人大内部机构设置、技术人员配备、审核时间、讨论和辩论、投票表决机制等等，都还需要改进。这些不足是人们有目共睹的，因此，人们对预算制订的关注不仅集中在人大通过过程中，而且集中在人大通过以前，人们因此要问：既然人大对预算审核不细，国务院把关是否严格，国务院的预算又是如何提出来的，在国务院经过了什么程序？人们将对人大立法过程不足视线转移到国务院；又因为，国务院的预算准备工作是由财政部门负责完成的，由此，人们自然就把这些关注以及对他们预算要求未满足的不满“迁怨于财政”。
财政与国务院的沟通是在“内部”完成的，国务院没有一个公开的、完成利益平衡的“程序化的确定预算过程”，因此在人们看来，“财政部说了算，财政部权限大”。另外，我们的干部中确实有一些人有骄傲的作风，加重了人们“财政权力大”的看法。人们对财政的爱也好，恨也好，怕也好，从另外一个侧面说明，财政部门确实有着某种决定分配权限。这种隐含的、被别人认为似乎超过了程序和政治平衡的分配权，其实使财政处于一种政治风险之中。财政工作并不轻松，只是我们很多干部没有认识到这一点。
三、要提倡一种财政部门的文化，概括起来就是：
谨慎、服务和沟通
1．财政部门目前所处的地位决定我们应当有的态度。
财政干部应当看到，对目前我们手中所掌握的某种程度的分配权限，社会上有很多人不服气，有怨气，讨好你的同时也骂你，甚至要与你分权。金人庆部长多次谈到，要做大蛋糕，要主动服务，做好解释工作，要遵守财经纪律等，实际上就是要大家认识到财政所处的地位，看到我们的不足，运用好国家赋予财政部门的权力，积极谨慎地作好服务工作。如果将这些思想概括起来就是：谨慎、服务和沟通。实际上我们要认识到：掌握着部分财政分配权利是有风险的，我们在政治上和财经纪律上要小心谨慎；财政工作是为国家事务提供资金支持的服务工作，我们要积极主动提供服务；接受部门的预算申请又按照国务院要求下达指示削减人家的预算申请是涉及到有关部门和人员利益的大事情，我们要做好沟通解释。
2．要特别强调沟通和解释工作。
计划经济下达式预算已经过时，新预算应是上下沟通的预算。第一，是上情下达。因为计划已经变为规划，财政处在国务院与行业部门之间，要传达中央的指示精神；第二是下情上达，因为各部门和行业的人们也有各自的利益，有提出预算建议的责任和权利，并且希望这些意见能反映到国务院，希望他们的意见不要被忽视。
总之，中央的精神要得到下面理解和贯彻，下面的意见要得到正式和真实的反映，该压缩和削减的预算请求还一定要削减，财政因此就必须做好沟通解释工作。因为财政掌握着一定程度的分配权，人们又认为财政预算程序有不足的地方，沟通就变得特别重要。财政应当和可以采取“主动沟通”的态度，因为建立和谐社会就是建立沟通渠道畅通的社会，财政部多做解释和沟通工作符合这个时代的要求。
四、还要主动提出改革建议：在国务院实行预算例会制度
1．召开国务院预算例会的设想。
解释和沟通应当有一定的效果，但从根本和长远来看，还是要健全财政预算制度。
从预算开始制订到国务院提交人大预算文本确立以前，国务院应当就预算原则的确立、预算第一次调整和上报文本的最后决定召开三次会议，称之为国务院预算制定例行会议。下面谈及的例行会议内容与每年财政工作会议有相仿的地方，但是预算例会只是总理主持的有关部长参加的国务院级别的程序性会议，有她的权威性和约束力。
第一次国务院预算例会。在预算编制纲要，或者预算编制指导意见书颁布以前召开。
会议的目的在于最后确定预算指导方针、预算总量和结构调整的大盘子。总理主持，参加人员除国务院其他领导以外，财政等综合部门领导、各职能部委领导要参加。会议分为两个阶段；第一阶段：讨论、修改并且确定国务院有关机构已经拟订的未来一年宏观经济走向要点，未来一年国家政治经济工作要点；第二阶段，讨论预算收入总量和支出总量基本判断和最高限定，讨论预算支出结构要点，讨论并且确定《预算编制指导纲要》要点。在此基础上形成文件，在党的领导层次形成共识，最后形成《预算编制指导纲要》下发。（然后财政部召开财政工作会议。）
第二次国务院预算例会。在预算的概算“第一次上”以后。
参加人员是国务院领导、财政部和职能部委领导。会议分两个阶段：第一阶段，各部长陈述预算请求要点，各部长可以就其他部委的预算请求要点进行横向比较，提出各自的看法；第二阶段，会议就有争议的问题讨论，提出修改要点。在此基础上形成文件，在党的领导层次形成共识。这个修改要点成为财政部对各部门预算建议额提出预算控制额的基础。
第三次国务院预算例会。“第二次上”以后到送报“人大”批准以前召开。
国务院领导和综合部委领导参加。第一阶段，会议就预算文本做最后讨论，就一些边缘项目进行修改，确定预备费数量和使用办法；第二阶段，国务院领导参加，例会秘书组领导财政部预算单位，形成国务院预算报批文本决议。然后，在党的高级领导层面上形成共识。最后报“人大”讨论批准。
2．与设想有关的措施。
第一，建立国务院预算例会秘书组，它直接受总理领导。财政部领导任组长，其工作机构设在财政部。秘书组负责例会的服务和起草文件工作。
第二，内部会议原则。第一次会议精神可以对外，第二次和第三次会议不能对外。参加会议的人员有承诺不对外谈及会议内容的责任。一些需要外界甚至社会舆论讨论的问题，由会议发言人发布消息。
3．设想的必要性。
第一，提供一个可以发表意见，走向公开、公正、透明的平台。预算制定是一个公共选择的过程，在选择中必然有不同的意见和看法，在例会中，各主要部门领导可以发表意见，提出自己份内和知道的事务的重要性，甚至进行横向比较。
第二，形成一个意见表述与集中决议约束相结合的施政制度。实行讨论和横向比较的办法，可以使各部委充分发表意见；在听取这些意见的基础上，国务院和中央领导最后决议，该决议是在详细地听取了大家的意见基础上集体制订的。这是一种民主集中制。
第三，需要一些保证民主集中制施政的管理措施。实行内外有别的措施，对内畅所欲言，对外严格保密，以便讨论能够深入；制订有关纪律，要求大家既要充分发表不同意见，然后又要坚决服从上级决定，这样，民主集中制的施政机制就能得到保障。
第四，这个例会制度增加了预算的说服力、权威性，减少人们对预算的猜疑。
第五，鉴于地方预算在制订中的问题很多，国务院预算制订例会如果成功，可以成为地方的表率。
五、国际比较：表决式和不表决式的内阁预算会议
（一）澳大利亚表决式内阁预算会议
1．内阁集体负责制原则和投票决定预算。
澳大利亚政府90年代初共有30个部长，但是其中的16个部长是内阁成员，后来又加上了一个贸易谈判部长，变成17个。预算及其它有关的决定必须在内阁部长会议上通过，如果有关内阁以外部长的事，必须要求该部长充分发表自己的意见，让他来参加内阁会议。但是任何部长，不论是内阁的或非内阁的，只要是内阁会议决定的，都必须支持这个决定。
2．内阁的机密原则和秘密会议室。
召开秘密会议决定预算草案是惯例。内阁会议必须在内阁会议厅（cabinet room）举行，非内阁成员可以来此自由地、坦诚地发表意见和建议，但是出了这个会议室就不能谈论此事，秘密会议的决定对所有部长都有约束力。
3．或同意、或沉默、或辞职的惯例。
如果一个内阁成员或非内阁的部长支持这个秘密会议做出的决定，那么他没有任何麻烦。如果不支持，他只能保持沉默，这样他也不会有麻烦。如果他不支持又不沉默，那么他的人格要求他先辞职，后公开表示反对意见。在这样的体制之下，就形成了内阁多数的决议代表了所有内阁和非内阁部长们的决议，只要你不冒辞职的风险，你就得支持这个决议，不论是哪一个党派的部长。
4．互传文件制度与妥协做法。
政治的最后决定、包括对预算的决定都是在先前的互相通报情况和协调的基础上做出的。内阁手册中规定，内阁之间有一个互传文件的制度:所有内阁成员都能够收到除少数特别机密以外的所有内阁文件，包括建议、备忘录、会议记录、活动日程安排等，还可以收到其它部的、内阁的、内阁委员会的会议记录，不论他们是否参加该会议。这样他们可以了解其它部的情况和内阁活动的情况。
（二）美国不表决式内阁预算会议
1．美国总统委托“管理和预算办公室”（OMB）制订预算。
预算编制是在总统直接领导下进行的，他主要依靠以下几个机构：第一，经济顾问委员会。它是由总统任命的三人委员会，是总统行政结构的组成部分之一，主要在总统进行宏观以及重大经济决策时提供政策建议。第二，财政部，主要负责税收政策和税收收入的估算和预测以及其他工作。第三，管理和预算办公室。它是编制预算的主要执行机构，权限很大。
2．管理和预算办公室是总统和部门间沟通的桥梁。
在整个过程中，总统、顾问委员会、管理与预算办公室、其它政府机构之间一直有信息交流，进行评估和决策，他们也召开有部长参加的各种类型的会议，听取意见和分阶段做如下工作：第一，它审核以前年度预算的执行结果，调查对上年度预算的反应，参考由经济顾问委员会、管理与预算委员会制订的经济预测，以及财政部门进行的税收预测；听取各部门意见以后，结合总统的意愿，形成并且向各部门下达预算指导纲要，这个纲要有各部预算门编制的重点，也对部门预算提出限定额。第二，在各部门自下而上地编制预算，汇总以后，对各个部门预算进行最后修订。
3．对提交给参众两院的年度预算，总统有最终决定权，无须内阁会议通过。
总统委托OMB做预算，可以召开有关部长会议，也可以不召开，没有例会制度。预算编制工作中也有矛盾，特别是对一些部门的预算进行某种削减时，争议很大，但是无须这些部长同意，总统有最后决定权，敲定预算文本（即总统预算），提交议会。
（三）我国应当实行民主集中制的国务院预算例行会议
1．陈述意见非表决式会议。
它是例会制度，是一种制度和程序安排；它是非表决的，因为我们有中央集体负责制度。国务院预算例行会议是一个平台，让有关单位来发表意见。共有三次机会：第一次关于预算纲要，第二次关于预算限定额，第三次关于预算最后修订。充分陈述意见以后，不需要表决，由上级领导决定。因为上级领导充分地听取了各个部门的意见，又从全局出发，提出预算方针和修订意见，他们的集体决议就是最后决议。
2．预算例行会议与预算制订。
最后决策是国务院的总理和中央政治局，但是在各个部门充分发表意见的基础上作出来的，财政在其中是执行者。
(财政科研所 吕旺实)2005年11月11日
