收付实现制又称现金制，也称现收现付制，在政府预算会计中一直占有绝对地位，在国家的财政管理中发挥着举足轻重的作用。自90年代以来，随着各国公共财政管理的改革，权责发生制又称应计制，也称应收应付制，逐步引入政府预算会计中。目前，经济合作与发展组织中已有一半以上的国家在政府预算会计中不同程度地采用了权责发生制，还有更多的国家正在计划进行这方面的改革。
我国随着社会主义市场经济体制的完善和公共财政框架的构筑，部门预算、国库集中支付制度、政府采购制度等改革不断深入，权责发生制引入政府预算会计是财政制度改革的重要组成部分。
一、我国政府预算会计中使用收付实现制存在的缺陷
(一)收付实现制已不能适应政府投融资体制改革的要求
在市场经济条件下，市场对资源配置起基础性作用，政府提供公共产品和服务的方式向市场化的方向发展。近年来，我国财政投融资体制的市场化进程不断推进，政府投融资主体多元化，方式
多样化，从事社会公益性投资不再只是中央政府和地方政府的事，政府部门可以吸收民营资本、外资等合作开发基础设施项目。随着政府采购制度的完善，政府对一部分的公共产品和服务进行招投标，交给市场(非政府部门)来做。当私人部门介入公共领域，对政府部门会计信息的透明席和准确性提出了更高的要求，一方面要求实现与政府部门会计信息的可比性，另一方面要求政府部门提供充分的信息来对成本进行计价、核算和比较。
(二)收付实现制不能全面揭示政府债务的真实信息
随着经济的发展，政府规模不断扩大，财政收支的矛盾日益尖锐，赤字和国债规模日益扩张，通货膨胀率提高，这是世界各国政府面临的难题。我国自1998年实施积极的财政政策以来，为刺激经济增长，发行国债用于基础设施建设，拉动投资和消费，效果显著。虽然我国目前的国债规模还低于国际警戒线，但是如果考虑到“隐性债务”(如地方政府欠发工资我国经济发展水平有限)、财政支付能力的障碍因素，我国中央和地方政府的财政风险仍不容忽视。在现行收付实现制下，只反映当年还本付息的支出(不包括政府已发行的国债应由本期承担的利息)，以及应计提的养老金等信息，所以无法获得全面的政府债务信息，不利于政府的宏观决策和财政风险的防范。
(三)收付实现制不能适应我国政府“入世”及应对国际竞争的要求
在经济全球化浪潮中，政府就是一个“企业”，一个面临全球市场竞争的“企业”。对于“入世”，我们的注意力主要集中在给企业带来的机遇和挑战，至于给政府带来的影响却容易被忽视。中国的“入世”，关键是政府的“入世”。经济全球化使政府变成了“企业”或使政府“企业化”。既然是“企业”，当然就要按“企业”规则办事，这样才能生存和发展。权责发生制作为企业会计核算确认基础，能够很好地反映损益，实现收入与成本的配比，对提高企业的经营效益有很大的促进作用。政府预算会计中引入权责发生制可以较好适应政府公共管理的要求，实现以“绩效”为导向的管理。所以收付实现制不能适应我国政府“入世”及应对国际竞争的要求。
(四)在政府预算会计中收付实现制本身的缺陷
收付实现制是以会计期间款项的实际收付为基准确认收入和费用。它存在以下方面缺陷:一是低估了当期的财政支出，虚增了国家可供支配的财力资源，不利于国家下一年度的预算编制。二是采用收付实现制，以会计期间款项收付为标准入账，当费用发生与实际支付不在同一会计期间时，会计分录则不能正确反映当期业务活动所支付的代价，因此不能真实、准确地反映政府部门和行
政事业单位提供公共产品和服务的成本耗费。三是不利于公共资源的管理使用。收付实现制会计只对支付款项的物资入账，而在实际操作中，资金支付与物资到达往往不一致，因此容易造成物资入账不及时，管理混乱，资源浪费严重。
二、建立健全透明的政府预算会计体系—引入权责发生制的必要性
纵观各国用权责发生制改革政府预算会计所取得的成效，权责发生制在改善政府管理绩效上都普遍达到了预期的目的，对政府部门的长远发展有着深远的影响。具体表现在以下几个方面。
(一)能够实现公共资源的优化配置
现金制预算的会计信息只能反映当期的财政资源，而无法全面反映政府公共资源的存量，故政府内外部信息使用者无法获取有关政府公共资源使用和配置的相关信息。从外部政府信息需要来说，将无法实现有效的监督;从内部政府信息需要来说，将使管理者无法据以进行合理科学的决策。权责发生制不仅反映当期的财政结果，而且能抓住当期决策的长期结果，更强调资产负债表而不是利润表。政府活动从纯粹的预算分配向积极的财政管理扩展，应计制的引入提高了政府整体的受托责任，扩大了评估政府财政状况的信息范围，提高管理者科学管理资产的意识。因此，权责发生制的引入能够有效地对公共资源进行监督和使用以实现优化配置。
(二)能有效地控制财政支出
收付实现制在传统的预算管理中对控制支出取得了一定的成效，它侧重于对一个财政年度内资金拨付“不超预算”的控制。这种控制模式往往置财政资金控制者(如财政部门、财政资金使用者和政府各行政职能部门)于对立的地位，前者往往掌握预算的“最后防线”，后者往往想方设法为自己多争“预算”份额或在“最后防线”上再追加一点，所以收付实现制只能是一种“形式”上的控制，并不能从根本上控制财政支出的总额。
权责发生制是从政府部门的产出，即提供的公共产品及公共服务的规模及质量上确定拨款。根据现金制所提供信息进行管理控制的结点是时间。这样做使得管理者为了确保预算任务的完成而对业务的时间安排加以操纵。进入应计制系统后，这种可能性将大大降低。应计制将责任和义务的发生作为确认的基准，管理者不再具有影响时间的能力，使他们将注意力集中于所消耗的资源及其为其所支付的价格，也就是使管理者(即财政资金使用者)从根本上关心资金使用的效率。所以说，应计制的实施有利于引进效果更佳的财政控制系统。
(三)有效地评价政府绩效和工作效率
现金制下的“支出”并不能反映政府当期提供公共产品和服务的全部成本，即不能实现收入与成本的配比。权责发生制下预算会计改革的焦点将从投入转向结果。在权责发生制基础上的政府会计信息，对所提供产品、服务的成本与费用进行配比，使政府的业绩透明化，有利于广大纳税人及社会公众评价政府部门履行职能的状况以及其工作效率。要提高政府部门的服务质量，最根本的是使这些部门承担管理受托责任。在政府预算会计中引入权责发生制，正是明确政府部门承担相应责任，形成激励与约束机制的需要。
(四)为防范国家财政风险提供决策依据
对政府长期债务，现金制会计不能全面加以反映，只在偿还当期时(支付时)予以确认，本期应承担而在未来期间支付的债务及利息无法反映，也就不能全面反映政府债务状况，往往低估了财政风险。权责发生制下预算会计能够真实、全面反映政府的财政状况，使政府能够及时了解各种风险情况，提高防范风险的能力。
三、改革我国政府预算会计的核算基础—引入权责发生制是政府预算会计的需要
权责发生制下政府预算会计不仅是技术上的改革，更是政府预算会计功能的根本性变化。权责发生制在强化政府会计责任、增加政府财政的透明度、提高政府机构管理效率、减少财政支出以及
提高财政信息的准确性方面将发挥积极作用。
(一)权责发生制更具决策的相关性
收付实现制与权责发生制，就其本质而言，作为本期收入和本期费用的确认标准，是一项会计核算的基本原则。前者以款项的实际收付作为基准确认收入和费用，后者以权利义务的发生作为基
准确认收入和费用。收付实现制主要向会计信息使用者提供一定会计期间内资金来源、使用及报告日现金余额等信息。权责发生制则提供包括主体控制的经济资源、从事经营的成本等相关信息，用于评价经济主体财务状况、经营成果及其现金流量。从会计信息的内容来看，权责制信息更具决策的相关性，较好地反映了政府部门受托责任的履行情况。
(二)权责发生制更强调划分资源耗费的期间界限
我国现行预算会计制度规定，政府会计核算和预算编制采用收付实现制为确认基础。在现金支付时，确认支出，但支出后形成的资产在目前我国的预算会计中仍得不到反映。它虽然客观地记录
了现金流量，却没有反映政府掌握的公共资源的存量，也就无法确认当期业务所消耗的存量资源。
权责制下“成本”概念取代了现金制下的“支出”，支出反映的是“所得到”的物品或服务的市场价值，费用反映的是为政府“所消耗”(或使用)的资源价值。现金制的实质是将政府支出总量同收入总量相配比，这种形式的配比对于比较和评估绩效几乎没有任何实际意义。权责发生制则更强调特定产出的确认与资源耗费的期间进行配比，并且对于未来现金支出的政府承诺也要提前确认。
综上所述，我国按公共财政体制的要求，引入权责发生制会计核算基础，建立以绩效考核为目标的管理信息系统，对提高我国政府竞争力有十分重要的意义。
作者单位:辽宁金融职业学院 辽宁银监局
