内容提要: 绩效预算是美国在1949年首次提出的一种预算方法，它把市场经济的一些基本理念融入公共管理之中，旨在有效降低政府提供公共品的成本，提高财政支出的效率。可以说绩效预算不仅是一种预算方法的改变，而且是整个政府管理理念的一次革命。20世纪 80年代至90年代，美国、加拿大、澳大利亚、新西兰、英国、德国等国均先后开始了绩效预算方面实际探索，从而形成了世界性的实行绩效预算的新潮流。
近年来，随着我国政治经济体制改革的不断深入，广大民众和各级人代会开始关注政府财政支出的绩效问题，提出要建立财政支出绩效考核机制。
绩效目标应是老百姓的受益，而不是政府部门作了哪些工作。绩效预算的关键是如何制定绩效指标，从最终目标出发是制定绩效指标的根本原则，绩效考核指标的设计包括“质”和“量”两部分，是一项技术性非常强的工作。确定了绩效指标之后，还要有绩效评估的标准。
在我国实行绩效预算大体可划分为这样几个步骤：根据总战略制定各部门发展战略――各部门年度计划――年度绩效计划指标――年度终了时对实际绩效进行评估――根据绩效完成情况调整下年度预算。下一步的工作包括：1、利用部门预算的良好基础实行并逐步完善绩效预算2、应用绩效――成本分析法制定项目计划3、绩效指标的确定采取内、外结合的办法，由易到难。采取由专家讨论和听取民众代表的意见两个渠道，形成科学合理的绩效指标。4、依靠群众进行绩效执行情况的评估，人民代表大会下增设一个与预算委员会并列的绩效评估委员会，负责监督和组织各部门绩效指标的制定和年终的绩效评估。5、建立正确的激励机制，将各部门的预算与其工作绩效挂起钩来，建立正确的激励机制。6、实行部分的权责发生制会计，力求全面反映政府绩效。7、引进竞争机制，提高公共产品和服务的效率。8、以绩效审计带动绩效预算的实行，在审计工作中不仅进行合规审计，同时还应审计支出是否取得了应有的效益。
－、什么是绩效预算？
绩效预算是美国在1949年首次提出的一种预算方法，称为Performance Budgeting，是政府部门按所完成的各项职能进行预算，将政府预算建立可衡量的绩效基础上，即干多少事拨多少钱。此后，每当遇到财政困难，都会有人捧出这一“法宝”。于是，又相继出现了“项目预算”（Program Budgeting System）、“项目-计划-预算”(Planning – Program – Budgeting, PPB)以及零基预算(Zero - Based Budgeting, ZBB)等大同小异的方法。
绩效预算与传统预算方法的不同之处在于，它把市场经济的一些基本理念融入公共管理之中，从而有效地降低了政府提供公共品的成本，提高了财政支出的效率。可以说绩效预算不仅是一种预算方法的改变，而且是整个政府管理理念的一次革命。
1、从管人转向管事，更贴近市场经济要求。传统的预算管理方式，是按照“人员——职能——经费”这一模式进行制度安排的。先考虑人员等政府履行职能的资源量，再根据资源情况确定政府履行职能的程度，再根据职能需要确定相应的预算。这一模式，计划经济痕迹很浓，所谓“因人设事”，就是这种制度安排的产物。绩效预算，则以一种全新的角度，按照企业化经营模式，把政府作为一个提供公共品的经济部门，建立起“公共品——公共品成本——预算”的模式，通过对公共品的核算，进行预算编制。这就彻底改变了原来只考虑政府公共资源存量的做法，从而使预算紧紧围绕公共品的成本，体现了预算的约束机制。
2、从收支核算到成本核算，更符合价值规律的要求。在市场经济条件下，公共品也是商品，它也必须遵循价值规律。在传统预算理念下，预算收支仅仅体现了政府意图。从制度经济学的角度讲，政府自己按自身的意图编制、执行预算，本身就缺乏内在约束机制。尽管有人大（国会）的国家监督、审计部门的政府监督以及财政内部的监督体系，但总的看，这些外部监督都难以摆脱政府自身需求膨胀的趋势，以致于政府支出扩张成为一个财政学的定律。绩效预算，则从强调公共品核算的角度，在预算中融入了成本核算的理念，从而从制度上强化了政府内控机制，使公共产品和服务能严格按价值规律的要求进行核算。
3、绩效预算更好地调动了各部门的积极性。在传统预算管理体制下，要么，先由财政代部门编制预算，要么，由部门编制预算、财政审批，财政与各部门实际上站在对立的角度，在预算经费指标上进行博弈。绩效预算实际上把预算的执行权还给了部门，在确定了部门的业绩指标和预算指标后，部门可以在这些指标的前提下，自行调整实现业绩指标的技术路线，从而一方面使政府能较好地控制预算规模，另一方面，可以极大地调动预算单位的积极性，使它们能更好地进行资源配置。一个简单的例子，政府部门为了完成某项目标（如城市绿化），在政府核定的预算指标内，既可以选择通过招投标的方式，让市场力量来完成城市的绿化及维护工作，也可以通过组建公共园林局等形式，由政府部门来完成这项任务。这种选择权的下放，可以促进政府行为能符合按市场经济的要求，从而使政府行为与市场经济的要求更为协调。
4、以客观公正的绩效评估体系代替传统的业绩考核，体现的民主化理念更为完整。绩效预算的核心，就是建立起一套能够反映政府公共活动绩效的评估体系。本课题附录所反映的美国联邦财政支出绩效评估体系，具体反映了绩效预算中评估体系的重要性。在绩效预算制度下，一个单位的预算是根据它所要完成的职能，需要通过一系列取样于社会的客观指标来计算的（这一点，吸收了零基预算的经验）。对各部门绩效的评估既不是本部门自己说了算，也不是由财政部门说了算，而是由纳税人的代表对政府的公共服务进行评价。这就赋予了绩效预算民主化的功能，无论是财政部门，还是用款单位，必须在公众的监督下，通过实现有效的公共服务，才能取得政府预算的支持。可以有效地改变目前各级官员盲目追求“业绩”和“形象”的形式主义作法。因此，绩效预算，也是一种公民（纳税人）监督下的预算方式。它对于强化财政监督，提高政府的管理水平，有着十分积极的意义。
二、在我国实行绩效预算的必要性与紧迫性
1、绩效预算已成为世界性的财政改革潮流
20世纪后半期，许多西方国家由于政府机构规模日益扩大，社会福利制度的支出上升，导致严重的财政赤字和政府债务。到 80年代至90年代，很多OECD国家由于巨额的财政赤字，通货膨胀率提高，对投资和就业产生不良影响，使本国在世界经济中的竞争能力下降。在这种情况下，社会各方面都要求提高政府运行效率，缩减支出，控制赤字规模。当时，美国、加拿大、澳大利亚、新西兰、英国、德国等国均为巨额财政赤字和债务所困扰，并先后开始了绩效预算方面的探索，从而形成了世界性的政府财政实行绩效预算的改革新潮流。
此一轮绩效预算，统称为“以结果为导向的预算”。各国叫法不尽相同，（如Result for Budgeting ，Result - Oriented Budgeting或Target-based Budgeting）改革的具体方法也有所不同，但改革的重点却一样，就是将更多的注意力从财政支出过程的管理转到对财政资源使用成果的关注。
绩效预算的实施为这些国家带来了新的生机，在改革较早的新西兰和澳大利亚，成效尤为明显。新西兰在20世纪80年代经济增长进入低谷，公共部门不断亏损，政府支出却不断增长，到1989年底，政府净债务达到GDP的50%左右，财政状况恶化。在各方面的压力之下，新西兰政府进行了大刀阔斧的改革，开始实施绩效预算。从而成功地消灭了严重的财政赤字，从1994年以后连续多年保持盈余状况。其公共部门支出占GDP的比重在1991年—2000年之间下降了6.1个百分点，改变了此前这一比例逐年上升的情形。澳大利亚，在1995—1996财政年度联邦政府赤字200亿澳元，国债占GDP比重高达20%。迫使1996年政府换届后，开始进行绩效预算方面的改革，到1998年就迅速实现了财政略有结余。
当前，世界已经进入了以知识经济为标志的新经济时代，广大民众对政府也有了更高的要求。人们提出政府并不必然就是按广大民众意愿行事的，它实际上也是由追求自身利益最大化的经济人所组成，政府官员也有对金钱、名誉、社会地位的追求，这种追求将会聚合为政府机构自身的利益，而且政府各部门之间也常常存在着利益和权力之争。于是政府行为与社会公共利益之间就会出现偏差，并导致政府失灵。全球性的行政费过度膨胀就是政府官员个人利益聚合的结果，其表现是各政府机构都努力增加预算，因为这样可以使政府机构拥有更多的分配权力和控制领域，从而使其地位不断上升，政府官员的收入、地位也会随之提高。合理的行政费支出是保证各级政府正常运转、有效提供公共产品、弥补市场缺陷所必需的费用。但是，超过一定限度后，它不仅不能有效弥补市场缺陷，还会干扰市场有效运行，从而产生政府失灵。这种要求加强监督、减缩政府成本的压力，推动了各国绩效预算的实行。
2、美国的启示
在绩效预算的改革中，美国同样扮演了重要的角色，并为此创建了一系列法律法规、实施机构以及具体方法。为我们提供了很好的参考和借鉴。
1992年克林顿上台时提出，要“再造政府”，其中“绩效预算”被提到了首要位置。1993年3月专门成立了以副总统戈尔为首的国家绩效评估委员会(National Performance Review NPR)，负责绩效预算的监督和执行。该委员会一成立就提出了“再造一个高效益、低支出的政府”的报告。报告提出了四大原则作为政府再造的方向：〈1〉顾客至上、民众优先，〈2〉删除法规、简化程序，〈3〉鼓励员工追求成果，〈4〉节约成本、提高效能。提出要在政府机构内部引入竞争机制，以及设立政府绩效目标。1993年国会通过了《政府绩效成果法案》(the Government Performance Results Act，ＧＰＲＡ) 根据这个法律，各政府机构在编制预算，提出支出要求的同时，必须定出一些能综合反映部门业绩、便于考核的绩效指标，由国家绩效评估委员会进行监督和评估。由此推动了美国预算制度的又一次重大改革。
与以往政府的改革举措不同的是，此次改革不仅仅是行政部门的一项动议，而是以立法的形式引入了一种新的管理概念与制度。在这一法律要求下，对政府行政管理的评估从以往的投入－产出模式转换为目标－结果模式。ＧＰＲＡ要求所有的联邦机构都要制定出未来5年的战略规划，每3年修订一次，并将战略规划分解为每年的定量化实施目标，每年度开始前提交年度绩效计划报告，年度中止后对照年度绩效计划目标检查其完成情况，形成年度绩效评估报告。ＧＰＲＡ要求国会、审计总署和白宫的管理与预算办公室把对各机构这些报告的审议与预算的批准结合起来。这就从制度上保证了绩效预算的贯彻实施。
几年来，再造政府运动确实展现了其不同以往的改革力度与魄力。通过《政府绩效成果法案》的实施，大幅度地削减了臃肿的政府机构，废除了大量繁琐的法规文件，有效地降低了政府采购的成本。1994年全国绩效评估委员会出版了美国有史以来第一本政府服务标准手册《顾客至上:服务美国民众的标准》，作为政府公务员行政和民众监督政府的指南，为行政革新创造了新的典型。
从1993年3月起，全国绩效评鉴委员会创建之初即开始着手规划、执行政府组织结构的合理化目标，到1996年1月底，联邦政府总共精简24万名公务人员，联邦政府14个主要内阁部门都大大缩减了编制，唯有司法部因为犯罪率与毒品的滥用逐年增多，编制不减反增。同时，全国绩效评鉴委员会还大刀阔斧撤并虚胖的管理层级及派出机构，共计裁撤2000多个过时的派出机构，终止了200多个执行方案。在不减少政府服务的前提下，1998、1999财政年度连续实现了财政盈余，1999财政年度的财政盈余达1230亿美元，结束了长达近40年的预算赤字历史。由于种种原因美国后来又出现了大量的财政赤字，那是后话。
通过绩效预算的实施，他们对政府的规章制度进行了彻底清理，据说联邦机构共废除了厚达16000页的规章制度。农业部删除了近300万页的政府表格，卫生医疗署废除了内科医师证明表格，使全体医师每年可以少填1100万张表格，由此节省20万个小时。据有关人士估计，联邦政府各机构的行政简化工作，每年可以为民众和企业节省280亿美元。
1996年之前，美国联邦政府中约有三分之一公务员的主要工作，是为其余三分之二的公务员拟定工作规则。实施《政府绩效成果法案》后，共删除了近54000个督导职位，简化了管理层级，减少了公文旅行。以国防部为例，过去负责核准公务差旅费的人员所花费的成本，一直比差旅费本身高出许多，简化手续及管理层级以后，国防部每年节约的支出超过1亿美元。
此外，联邦政府各机构还通过电子邮件及计算机网络的运用，将各种业务尽可能的合并。例如，民众可以在土地管理局或林业局，一次办妥土地图册、垂钓信息、及导游许可证等多项隶属不同单位的业务；亦可从网络上，下载国税局的报税表格，或是打印中小企业处的贷款表格。
全国绩效评鉴委员会以企业的理念与方法，要求各级政府在内部运作上重视成本与效益，彻底改变过去的行政方式。到1996年，联邦政府所节约的施政成本接近1180亿美元。该委员会指出，政府若能以精打细算的企业方式进行管理，就可为国家节省大量的预算。例如，以往政府机关要花费54美元才能买到的订书机，现在花4美元即可购得；以往联邦政府机关要花27美元寄发三磅重的快递邮件，现在只要3.62美元；以往政府的国内长途电话费每分钟需要16美分，现在只需2美分。
当然，美国实施的绩效预算也有其不尽人意之处，一些教训值得我们注意。由于强调政府施政的成本和效益，美国不少地方政府开始售卖酒类、投资股票，经营宾馆、赌场,拿纳税人的钱来冒险，甚至由于缺乏经营管理经验，带来严重的损失。对效益的重视导致一些地方政府忽视公平问题，造成中低收入家庭和其他一些弱势群体的利益缺乏有效保护。这些现象产生的原因，既有对绩效预算理论的误解，将建设企业型政府简单理解为政府企业化；也有改革操作上的失误以及制度本身的缺陷。
3、政府支出绩效已成为我国公众关注的重点
长期以来，我国政府花钱的“惯例”是，每年人大会议上，政府拿出一个财政预算，让人大代表表决通过。至于这些钱是不是产生了预期的效果，却少有人过问，也没有相应的过问制度。使得一些领导头脑发热，愿上什么项目就上什么项目，“形象工程”、楼堂馆所屡禁不止。长此以往，不仅造成政府财力紧张，有的还破坏了政府的形象。
政府的钱，其实是纳税人的钱，政府怎样代表广大纳税人花好这些钱是很有学问的，资金运用好了就可以收到事半功倍的效果，资金运用不好，则极有可能劳民伤财。通过各种媒体披露出来的政府官员腐败行为，就与我国缺乏对财政支出绩效的审查有着直接的联系。近年来，随着我国政治经济体制改革的不断深入，广大民众和各级人代会开始关注政府财政支出的绩效问题。
在2003年深圳市人代会审议预算的过程中，代表们尖锐地提出，目前部门预算的内容还只有各单位的人头费、办公费和日常的业务、管理费用，并没有把花费的主要部分——基本建设工程费用包括进去，他们认为“目前的预算审批，意义不大”，“我们主要是审查纳税人的钱花得是否公平、合理、有效”。并明确提出要“建立严格的绩效预算和绩效考核机制，改变现在各个单位都千方百计向政府伸手要钱的局面”。代表们在审议中一再建议，市政府要尽快建立科学的绩效预算和绩效考核机制，让每个单位在预算中列明什么项目需要多少钱，花了这个钱，这个项目能达到什么结果。如果预算通过了、钱也花了，但原来讲明的效果却没有达到，那就要严格追究责任。如此一来，各单位就有可能量力而行，实事求是地编制预算。
上海市徐汇区也在2003年进行了绩效审计的尝试，引起各方面的普遍关注。徐汇区审计局对区属卫生系统医疗医药改革审计中，不仅进行了财务的合规审计，还运用综合调查、统计分析与地理信息及遥感技术相结合的方法，评价了政府对城区医疗卫生事业财力支持的效果，对该区降低政府行政成本，优化政府行政效能、量化干部能力考核等方面产生了较好的联动效应。
我国长期以来面临着政府机构臃肿、行政经费过度膨胀等问题，并屡屡遭到广大群众的批评，但一直没有有效的办法解决。我国对行政事业经费历来采用基数加增长的方法，这成为财政和各单位之间讨价还价、互相博奕的依据，至于该机构的存在是否必要，经费支出的效益如何，却很少有人过问。这种以保障人头经费为主的财政支出管理制度，必须进行改革。我们应该通过制度创新，提高政府的效率，让纳税人的钱花得更加值得，更有效益，从而紧跟上新的世界潮流，提高中国在经济全球化中的竞争力。
三、绩效预算的关键是如何制定绩效指标
1、从最终目标出发是制定绩效指标的根本原则
绩效预算由绩、效、预算三个要素构成。“绩”是指财政支出所要达到的目标，“效”是指用具体指标评估完成目标的情况和取得的成绩，“预算”是指财政为这一支出目标提供的拨款额。实行绩效预算，意味着将为人民服务的宗旨操作化、具体化。
绩效预算与传统预算的不同之处在于，它关注的不是预算的执行过程，而是执行的结果，不是政府的钱够不够花，怎么花，而是政府在这些地方花了钱，老百姓最终得到了什么？因此绩效的衡量是实行绩效预算的基础，也是各国在实施当中难度最大的部分。
我们以往也对政府部门进行考核，但那种考核往往是以该机构完成了多少工作量为指标，如制定了多少规章制度、出差多少人次等，这样考核的常常是它们的“产出”，而对这些规章制度和出差的作用却不予过问。绩效预算与此最大的区别就在于，它是从最终的目标出发，制定规章制度也好、出差也好，最后达到了什么效果。用通俗的话说，就是要为老百姓办实事，这是制定绩效指标所要遵循的最重要原则。如果没有达到什么效果，这些规章制度和出差不仅不是政府绩效，而恰恰是应该取缔的资源浪费。
从这一原则出发，有些部门虽然花钱很多，但它们办了很多实事，达到了很好的效果，那么，这些财政支出的绩效就很好，这些部门有可能会得到更多的财政预算。而另一些部门虽然花钱较少，也每天忙忙碌碌、辛辛苦苦，但并未达到什么真正的绩效，只是进行一些公文旅行，作些表面文章。这样的财政支出，再少也是不值得的，应该考虑将这些部门取消，或大幅度削减预算。
那么，什么是从最终目标出发呢？就是说，绩效目标是工作的“成果”，而不是政府机构的“产出”。成果与产出的不同在于：“成果”就是老百姓的受益，通过该项活动老百姓得到了哪些好处。而“产出”则是我们作了哪些工作。政府部门常常将工作“成果”与“产出”相混淆，在绩效目标的制定中片面强调本部门的工作量，而忽略了工作的最终目的，这是一种很普遍的倾向。那么到底怎样区别“成果”与“产出”呢？在实行绩效预算中，各国都积累了不少这方面的典型事例。这些例子可以帮助我们很好地理解“成果”与“产出”的区别。
美国爱荷华州的“绩效预算手册”中举了一个修桥的例子，某市有一条河，河上需要建一座桥，以解决交通拥堵的问题。但有关部门将建桥本身作为项目目标，从建桥的方便出发，将它设计在河流最狭窄的地段。桥建成了，交通拥堵的问题却没有得到很好的解决。这样虽然他们的很好地完成了“产出”，工作量完全符合要求，桥按时完工，质量也符合标准，但绩效评估却只得到很差的结果。
再以职业培训为例，各国政府都比较重视对失业人员的职业培训，通常在作法是，政府自办或者委托其他机构对失业人员进行培训，财政按参加培训的人数进行拨款，但经常有人经过数次培训仍不能再就业的情况发生。澳大利亚政府实行绩效预算后，改变了原来的作法，首先劳工部通过公开招标，选择一批信誉好的私营职业介绍所作为政府特约服务商，与其签订购买就业服务成果的协议。由他们对那些年龄偏大、缺乏专业技术的就职困难者提供培训、职业介绍等服务。每成功就业一个人，可以从政府领到相应的报酬。没有就业成功就不付酬。为了防止“水分”，他们还对“成功就业”制定了严格的标准，将服务费用分几次支付。从而使职业培训的工作效率大大提高，政府不再花冤枉钱，有效地减少了财政支出。
从这里可以看出，绩效预算与一些地方通过政府“业绩”来衡量工作好坏是有着根本区别的。强调成果与产出的区别，正是为了避免工作中的官僚主义和形式主义。纳税人的钱是要用来为老百姓服务的，而不是用来体现政府“业绩”的。
为了能正确地建立绩效衡量指标，国外一些政府常常要先进行民意测验，看公众最需要解决什么问题，从那些最迫切需要解决的问题出发，制定绩效指标。
2、确定绩效指标的基本方法
绩效考核指标的设计包括“质”和“量”两部分。“质”就是我们通常所说的最终成果，表明这笔财政支出是用来作什么的，老百姓从政府的该项活动中能得到什么好处；“量”就是政府作这件事情的效率如何，这通常包括产出指标、效率指标和投入指标几个方面。产出指标是政府机构工作所产生的货物或服务的数量；效率指标是以单位成本、单位时间或与其他单位比较等表示的关于政府机构活动的生产率指标；投入指标是政府机构使用资源（主要是财政支出）的数量。
如前所述，这里成果指标是最重要的指标，可以直接计量民众从政府工作中获益的情况，在有了成果指标的前提下，用其他指标来说明成果指标。但不是所有政府工作都可以找到直接的成果指标。不得已时可以用效率指标进行绩效衡量，实在连效益指标都无法制定时，才使用产出指标。制定绩效指标还要注意尽量选择那些能够得到客观的数字信息，能够进行计量的指标，否则即使有了绩效指标也无法进行检查和评估。
绩效指标的制定被各国公认为是一个极其复杂的问题，是一项技术性非常强的工作。因为政府的工作不像市场上的各种活动那样都有直接的经济效益。政府活动的范围往往是那些市场失灵的领域，政府的投资也往往是那些社会需要，但短期很难见到经济效益的项目。因此各国在衡量财政支出的绩效时，常常除了借助于企业经常使用的“成本－效益”分析方法，还要考虑如下一些因素：支出的短期效应和长期效应；支出的直接效应和间接效应。
下面，结合美国的做法，列举一些具体的绩效指标作为参考。
1、公安部门：公安是一个提供纯公共产品的部门，其工作性质使得业绩考核难度较大，美国加利福尼亚州某市对公安考核分成三部分：一是治安指标。将犯罪案件按性质和危害程度进行分类，规定了各类的犯罪率和破案率指标，如第一类犯罪率应当保持在同等规模城市中最低的25%的范围内，平均每人的物质损失不超过74.37美元等；二是交通安全指标。平均行车100万英里发生的车辆事故不超过3.42起；三是软指标。主要靠居民对警察服务满意程度的打分。上述指标的考核由审计和社会公证机关主持，议会进行监督。考核指标体现了公安部门应对本地区社会治安的总体负责的思想，使公安的重点由原来的光是查案转变为依靠群众，防止案件发生上。由于还要考核居民对警察服务满意程度，警风也有了很大变化，警民关系变得比以前融洽了。
2、公共工程。过去公路的建设都是在合同上规定承包商必须用多少公分的A材料、多少公分的B材料。实行绩效预算后，政府仅提供设计图纸，在合同中规定了公路的预期使用时间，达不到使用年限的由承包商负责，对提前完成任务的承包商进行奖励。
3、环境卫生。过去对环境部门考核的是工作量指标，即根据需清洁街道、清扫前的街道清洁等级计算出总的工作量，这项指标由政府聘用的义务监督员来打分。实行绩效预算后，纽约市环卫机构对全市的6000多条街道进行了摸底打，重新调整了方案，对那些不需经常清扫的街道，由每天打扫一次改为2－3天一次；那些肮脏的街道进行重点整治，增加清扫次数。实行这些措施后，“肮脏的街道”的比例由原来的43%下降到4%，有近75%的街道被评为“清洁令人满意”。而环卫部门不仅没有增加人员，经费也比以前节约，环卫工人的收入比以前提高了。
确定了绩效指标之后，还要有绩效评估的标准。由于绩效指标一般是数量化的，其评估标准通常是一个数值范围，如果被评估者的绩效恰好在标准范围之内，说明它完成了预定的职责；如果被评估者的绩效表现超出标准的上限，则说明被评估者做出了超常的努力，绩效卓越；如果被评估者的绩效表现低于标准的下限，则表明被评估者存在绩效不佳的问题，需要进一步改进。
3、绩效评估中应特别注意的问题
1）注意被评估者对数据的扭曲处理
应该承认有些政府服务即使考虑了各种因素，用以上方法仍然很难进行绩效衡量。如警察巡逻的绩效。它的直接成果是增加人们在街上行走或财产的安全程度，它的产出和效率是巡逻的人数、次数和巡逻里程庑┒己苣炎魑ㄐШ饬康娜非兄副辍Ｓ谑侨嗣钦业搅巳鎏娲副辏鹤试赐度搿⒎袼健⒎缸锫省Ｗ试赐度胫副臧ㄔに恪⒅С龊凸驮钡氖俊７袼街副臧ㄑ猜叩睦锍獭⒎？畹サ氖俊⒆鞒龇从Φ暮艚惺俊⒋妒亢推苹竦姆缸锸俊?br>
这些数据与警察巡逻的绩效比较接近，但有些指标在一定程度上处于被评估者的控制之下，很容易被扭曲。如警察机构可以通过增加逮捕的人数或者交通罚款单的数量来提高其“产出”。警察能够在周末晚上增加巡逻，逮捕更多的醉汉，以提高其服务水平。犯罪率指标同样可能使实际成果扭曲，比如，警察能够这样做，当减少严重犯罪对他们有利时，他们就尽量减轻案情，以达到较少的严重犯罪率；而当一个地方的犯罪率增高之后预算分配会增加时，他们就增加犯罪的严重程度。避免对数据进行扭曲处理，是制定绩效指标和进行绩效评估特别要注意的问题。
2）注意避免绩效指标对工作产生误导：
这里典型的事例是对基础研究的绩效评估，可以说没有什么定量方法可以真正衡量基础研究的质和量。于是人们制定出一些参考指标，如发表论文、出版专著、发明专利的数量等，但实行的结果发现，这样的绩效评估不仅是徒劳的，而且是有害的。因为这样会迫使科学家因更多地关注短期结果而趋于保守，而不敢锐意创新；使科学家追求表面成果，而不愿将精力投入到那些需要长期默默无闻搞基础研究的领域。可见，绩效指标的误用会导致严重的负面效果，对基础研究短期绩效的评估可能会对创新工作带来毁灭性的灾难。因此，美国国家科学基金的绩效指标与评估方法，在几经探索之后确定为主要采用定性的方法，如是否在科学与工程学前沿领域支持了新发现、是否促进了科学发现与其应用相结合，等等，而不制定数量化的指标。
四、在我国实行绩效预算的构想
总结各国实行绩效预算的过程，大体可划分为这样几个步骤：
根据总战略制定各部门发展战略――各部门年度计划――年度绩效计划指标――年度终了时对实际绩效进行评估――根据绩效完成情况调整下年度预算
近年来，我国进行的部门预算改革已经取得了很大的进展，实现了每个部门有一个统一的预算，这就为实行绩效预算制度提供了极为有利的基础，统一的部门预算使部门的绩效考核成为可能。一些地方和部门在预算编制中还采用了零基预算，各地普遍建立了政府采购制度，这些都为绩效预算的推行创作了良好的条件。
但是正是由于缺少绩效方面的考核，大大限制了部门预算功能的发挥。很多部门一方面拼命要求增加预算拨款，另一方面却存在大量的财政资源浪费和使用低效率现象。各部门的领导都愿意千方百计扩大自己的预算，却很少进行降低行政成本的考虑。
我国应抓住已实行部门预算的有利时机，积极推动绩效预算的实施。尽管绩效预算与我们目前的预算编制方法有许多根本理念上的差别，但我们可以通过逐步过渡的方法，在实践中不断探索和改进。
1、利用现有基础实行并逐步完善绩效预算
目前，我国各部门实际上都制定了与国家5年计划目标一致的本部门发展规划，以及各部门的年度工作计划，在此基础上，将年度的工作计划进一步细化为年度绩效计划指标（包括绩效目标和量化考核指标），使各部门的具体工作与国家的总体发展规划联系起来。在这一过程中，还可以推动中长期滚动式预算的实行。可以从2004年就开始进行准备，编制出2005年的绩效计划，并将此计划尽量与部门的预算挂起钩，在2005年终做出当年绩效评估情况的报告，并依此对以后的预算进行调整。
2、应用绩效――成本分析法制定项目计划
绩效预算的实行，项目的确立是关键，在项目确立过程中，应充分运用绩效――成本分析的方法，使项目的目标真正明确起来，只有确立了正确的项目目标，才能达到保障财政支出效果的目的。
以解决交通拥堵为例：这是一个预期的总目标，要达到这个目标可以设立多种不同的项目，如：1）在城市中修一条新的道路；2）将原有的道路拓宽；3）修地铁；4）在十字路口建立交桥；5）用提高收费或额度控制的办法限制机动车上牌照；6）增开公共汽车，同时提高机动车的停车费。这些办法到底孰优孰劣，哪一个可以用最低的成本最有效地解决交通拥堵？
再如：某地的财政支出安排，除去必不可少的开支，只有少量机动的资金。政府是先投资修一条通往外面的大路，还是先投资修建一所更好的学校，或者是进行居民的危旧房改造。这些事情无疑都是为老百姓谋福利的，也都是重要的。但是，哪个应该先办，哪个可以后办？
这里，就应该用绩效――成本分析的方法进行比较，特别要尊重民众的意愿，将有限的资源用在老百姓最需要的地方；解决同样的问题，选择成本最低的方法。因此，绩效预算的方法不仅是用于对已确定支出的效益评估，更要用于事前的资源配置。在资源有限的条件下，通过绩效――成本分析使财政资源达到最优配置。
3、绩效指标的确定采取内、外结合的办法，由易到难。
绩效预算有一个特点，越是具体的有直接成果的项目，越容易确定绩效指标和进行绩效评估，在各国的实践中，往往地方政府和基层部门的绩效指标相对容易确定，而中央政府各部门却较难建立自己的、能够独立实现的绩效指标。
所以，绩效预算的实施可以同时在中央和地方基层政府机构中实施。绩效指标的制定采取先易后难，逐步完善的办法，首先从项目预算入手，制定出分项目的绩效指标，并与其预算相对应；对于暂时无法制定具体绩效指标的预算部分，在与经费预算放在一起，与部门的总体绩效目标挂钩。
在绩效指标的确定和评估方面，采取内外结合的办法。因为这是一项技术性非常强的工作，靠财政部门或仅靠本部门的专家都难以胜任。可以采取由专家讨论和听取民众代表的意见两个渠道形成，专家应包括部门内部的专家和外部（如大学、社会科研单位）的专家，民众代表的意见可以通过人大代表或者民意测验来获得。通过这样的内外结合，形成科学合理的绩效指标。
4、依靠群众进行绩效执行情况的评估
在我国可以不必设立类似美国全国绩效评估委员会那样的政府机构，只在人民代表大会下增设一个与预算委员会并列的绩效评估委员会，由有关专家组成，负责监督和组织各部门绩效指标的制定和年终的绩效评估。
对政府部门的绩效评估，固然要尊重专家意见，让民众参加评议也是绩效预算的重要方面，要提高公民评议的水平和效率，必须先保障公众的知情权，充分实现政务公开，形成一种“鱼缸效应”——政府和公共部门的活动就像鱼缸中的金鱼一样时刻处于民众的监督之下。另外，组织民众评议政府绩效，需要注意方法，在技术上需要按照科学的社会调查方法进行。比如，调查问卷的设计要保持中性，最好请中立的舆论调查机构进行调查，减少评议过程中的误导，提高评议的准确性。每年的人代会上既要通过年度预算，也要通过年度绩效计划；同时对上年的预算和绩效的执行情况进行审查。
5、建立正确的激励机制
过去由于预算不考虑绩效，常常是哪里工作问题比较严重，就增加预算拨款，隐含在这种作法背后的是一个令人深思的机制，它不是在奖励成功，而是奖励失败。在这种机制下，政府各部门都把办事作为讨价还价的“博弈”筹码，扩大自己的困难，谁也不愿意少花钱而把事情办好。另外，就是按“产出”进行预算，而不管这种产出是不是有用，比方说，水利部门提出要打一口井，财政拨给一笔投入，而交通部门提出应把井填上，于是又拨给一笔财政支出。实际工作中这种荒唐的现象确实是存在的，这样的财政管理机制，效率岂能不低下。
实行绩效预算就是要将各部门的预算与其工作绩效挂起钩来，建立正确的激励机制。绩效预算的一个重要作用是较好地解决了精简机构的问题。由于绩效预算实现了预算拨款与绩效挂钩，这就使那些已经过时、实际上无所事事的官僚机构和人员暴露出来。为合理削减财政支出和机构的精简提供了依据。
另外，在绩效预算的改革中，各国都不同程度地增强了各部门执行预算中的灵活性，使其能根据情况变化及时进行调整。并按照绩效评估的结果，给真正重要而且效率高的部门更多的预算拨款。另外，一些国家还改变了对节余资金的处理办法，将它留给部门，结转下年使用。这些经验都是值得我们借鉴的。
各部门内部同样可以根据绩效预算的原则，合理简并机构，有效进行资源配置。绩效评估还使对干部能力的考核有了科学的依据。以前我们往往以“勤勤恳恳”、“任劳任怨”等工作态度标准来评价干部，今后应使用绩效评估的方法，从干部工作的最终成果来考核，正确反映干部的实际工作能力。
6、实行部分的权责发生制会计，全面反映政府绩效
要准确反映政府的绩效和成本，财政状况是一个重要的方面，政府财政报告不仅应反映当年的预算资金收支情况，还应反映政府的资产和负债的变动情况。但在传统的财政管理体制中，对政府的固定资产管理十分薄弱，部门拥有的资产数量与其工作绩效没有联系，各部门往往热衷于提出资产购置的要求，而部门中却常常有大量的固定资产闲置得不到充分利用。
目前，我国以及世界上不少国家都在使用的收付实现制的会计方法，这种会计方法存在的一个严重问题是，它可以通过提前或延迟支付现金人为地操纵各年度的支出，同时也不能将资本性项目的购买成本在使用年限内进行分摊，另外这种方法忽略了投资的机会成本，不能正确完整地反映政府行政的成本。收付实现制与权责发生制之间的根本差异在于会计确认的时间不同。收付实现制以款项的收付为标准记帐。权责发生制以权利的形成和责任的发生作为记帐的标准。权责发生制会计可以更准确、更全面地反映一定时期内提供产品和服务所耗费的总资源成本，被广大企业普遍应用。目前已有一些较发达的国家开始在政府预算会计中使用权责发生制，或采用部分的权责发生制。在这方面走在前面的是澳大利亚和新西兰，目前英国、冰岛、加拿大、法国、美国等欧美国家都已开始这方面的改革。
为了更全面地反映政府的绩效和成本，我们也应修改现行会计方法，在政府预算中实行部分的权责发生制会计，并建立政府财务状况报告制度。在每年的人代会上不仅报告本年度的预决算情况，还要报告政府的财务状况，包括固定资产状况权益和负债状况等。各部门的预算也应同时包括本部门的财务状况，这样才能更全面地反映政府各部门的真实绩效。在推行部门预算的过程中，很多地方和部门进行了比较彻底的清产核资，这为使用权责发生制会计打下了一定的基础，我们可以根据已有的条件和预算管理的需要，有选择地实施权责发生制会计。
7、引进竞争机制，提高公共产品和服务的效率
上一世纪90年代以来，随着各国对政府支出效益的重视，公共产品和服务的提供中广泛地引进了市场竞争机制，许多OECD成员国开始把公共产品和服务的生产和提供民营化，就是把政府负责的公共服务通过竞争承包、招标等方式让私人部门来完成，从而节约了资金，提高了绩效。
近年来，中国一些地方的政府部门已经开始在公共服务中这样做，如青岛等城市，把街道清扫服务通过竞争招标的方式，承包给个人负责。北京市把公共厕所的清洁服务承包出租给个人。山西省大同县长期以来，将政府收容的孤儿委托给当地农妇寄养，将贫困山村变为了“乳娘村”，既为孤儿提供了温暖的成长环境，又增加了农民的收入，同时还降低了政府的成本。这些实践都为政府提供低成本高质量的公共服务提供了有益的经验。
8、以绩效审计带动绩效预算的实行
目前我国虽然还没有实行绩效预算，但不少审计部门已经先行一步，开始在审计工作中不仅进行合规审计，同时审计支出是否取得了应有的效益。因此，我国在绩效预算的改革中，可以让绩效审计先行一步，以绩效审计推动绩效预算的实施。
虽然各部门还没有制定确切的绩效指标，但政府的各项财政支出本来都有一定目的的，通过绩效审计可以看出该项支出是否完成了预期的目标，与同类支出相比效率如何。目前不少地方和部门已经开始进行这方面的尝试。在每年的人代会上不仅要报告关于财政预算执行情况的审计，还要报告对政府部门绩效的审计。通过绩效审计使政府各部门的决策者，增加在使用财政资金时的“压力”，更多地关注如何降低行政成本，提供服务质量。
绩效预算的改革将为促进我国政府进一步走向民主化，提高行政效率，有效使用财政支出，作出重要的贡献。
参考资料
1、普雷姆詹德《预算经济学》（中译本），中国财政经济出版社，1989年出版。
2、陈穗红、石英华、许安拓“以产出和成果为导向的预算管理改革国际经验”，财政部科研所《研究报告》2002年第26期。
3、马国贤、陈东“美国新的预算模式－效果导向预算”，财政部科研所《财政研究简报》，2002年第22期。
《绩效预算问题研究课题组》
课题负责人：余小平
课题组成员：马晓玲、孔志锋、高小萍
执笔：余小平、孔志锋
