这场基于乡镇预算的民主实验正试图走得更远。
上月底，温岭市所属的新河、箬横、泽国、滨海、大溪等5个乡镇先后举行人民代表大会，均对其所在乡镇“年度财政预算”进行了民主恳谈。温岭市位于浙江东南沿海，距离杭州300公里左右。
自2005年8月，新河镇率先在全国发起 “乡镇财政的阳光实验”（参见本报2005年8月8日《乡镇财政的阳光实验》一文）后，被学界认为“中国乡镇财政公共预算的改革”，正扩大到温岭市的大部分乡镇和县政府有关职能部门。
这种将协商民主与预算审查结合的“参与式预算”，是指人大代表和普通民众，可以在镇人代会上参与政府年度财政预算审查，对政府的预算发表意见，并促成政府预算的调整。这被认为是建立透明、民主的公共预算的发轫。
经过3年时间的阳光试验，如今温岭多个乡镇人代会“参与式预算”更加规范，除官员与代表对话预算外，首次增设修正议案“代表辩论”、议案由代表公开票决等，而这些正在驱动温岭民主实验升级。
代表：“我对不起他们”
2月24日，一场辩论正等着新河镇117名人大代表。他们不会想到，最后的结果是“反对派”占据上风。
在这次新河镇第十五届人民代表大会第三次会议上，人大代表就“长麻路改造”和“老城区改造”两项修正议案进行公开辩论并票决结果。
此次新河镇“参与式预算”的创新之举，是对由5人联名的修正议案票决之前，增设代表辩论环节。
当天下午两点，在新河镇人大副主席娄建荣的主持下，一场来自基层人代会的民主预算辩论，在方言和普通话的交杂中拉开了帷幕。
首先，议案发起人之一赵建华上台用方言对“长麻路改造”做说明。他说，长麻路连接3个村庄与景点，大量的车流让这条石块路损毁严重，建议对长麻路进行道路硬化，改造经费由原来的100万元增加至150万元。
随后进入辩论环节。经过十几秒钟的沉默后，第一个人大代表站起来，还没等工作人员递话筒，就用方言说，长麻路一定要改（道路硬化），村民出行很不方便，但可以根据实际情况分批分期整改。
话音刚落，第二位代表就大声反对说，石块路要保留原貌，不要改成水泥路，整修一下做成一条步行街，不更有特色？这位代表发言后，会场上很多代表立刻私语起来。
在这场辩论中，近10位人大代表在半个小时内就“长麻路改造”发表意见，彼此观点针锋相对。
“这种（辩论）工作方式比较好，以后别的工作也可通过这种形式。”新河镇党委书记朱宝卿在大会上表态说。
最后的投票结果出人意料，因反对票数超过有效票数的50％，“增加长麻路改造经费”这项议案被否决。
同时，“增加老城区改造支出”也被高票否决，“反对派”认为，周边村的教育等要比老城区改造重要得多。大会结束后，当记者问及议案发起人吴笑菊的感受时，她哭着说：“我对不起他们（选民）。”
据了解，这两个议案已经提了3年，一直未能通过。
民主恳谈的主要推动者、温岭市委宣传部理论科科长陈奕敏认为，在议案表决前，假如没有辩论这个环节，其他人大代表就不清楚这议案是否理性，是否更重要，能否得到全体人大代表的认可。“通过辩论后，代表就可以充分地比较，最后作出自己的选择。”
据了解，通过“参与式预算”，新河镇的预算在2005年调整了300多万元，2006年调整了600多万元，主要增加了道路、教育、医疗等民生方面的开支。
专家：“大不一样了”
陈奕敏认为，让每个乡镇上百名人大代表积极参与到议案辩论中来，是一个非常重大的突破。
“大不一样了。”长期跟踪温岭民主恳谈的世界与中国研究所所长李凡说，经过3年时间的磨炼，新河镇的预算民主恳谈已经越来越规范，尤其是政府官员、人大代表、村民的心态发生了“转折性”的变化。
刚开始的时候，面对百余名人大代表，镇领导在回答提问时，显然没有足够的心理准备，回答空泛而无实质内容。甚至有领导意味深长地说，你们还有问题吗？结果代表都不敢提问题了。而那些来自农村的基层人大代表对预算知识知之甚少，问的问题也多与预算无关。
基于上年 “参与式预算”经验，2006年新河镇领导回答代表提问时就不再出现暗示性的语言，一些领导人私下里说，“多数代表问的问题，我们都考虑到了；没考虑到的问题，听到也有好处，不会那么慌了”。
人大代表的问题也具有针对性。一位代表说，他的建议被政府采纳后，感觉说话还是有分量的，“不像以前提了也没用，反正他们又不会听的。”
官员对这种人大代表的“质询”也更加习惯，甚至还鼓励说：我们还有时间，你们还有问题吗？结果，代表就接二连三地发问，官员则回答自如。
尽管如此，由于政府和代表之间的信息沟通不充分，还是出现了一个意外。2月24日下午，在新河镇人大会场，部分代表提出的“关于增加塘下片教育资金投入”的议案，因为没有被人大主席团采纳，满脸通红的十几名代表以退场的方式表达心中不满。
在会场门口，一名退场的人大代表愤慨地说：“可以用350万元的资金用于公园建设，为什么就没有钱支持孩子的教育？”
对此，镇政府官员解释说，塘下中学在今后3到5年内将撤并至附近中学，所以现在无法在教学楼等重大项目上加大投入，但这不意味着不投入，如对塘下中、小学急需的项目还会继续给予资金支持。最后，在镇领导的劝说下，这些退场的代表返回会场。
对看似削减了政府权力的 “参与式预算”，政府官员也表示了认同。“这种参与式预算民主恳谈，对政府工作反而是一个很大的支持。”新河镇镇长郭海灵说，通过这种方式，使得政府预算更加合理、科学。
郭海灵坦言，实行“参与式预算”后，如今跑来向他要钱的人比以前少了很多，因为人们知道政府把钱花在什么地方了。
但这种观点在官员中还没有形成共识。一位乡镇人大领导说，在“参与式预算”推进过程中，并不是每个乡镇领导都愿意搞，因为这将增加政府的工作压力，“他们宁可要效率，也不想要民主，怕招来那些难听的骂声。”这位官员说。
官员：“绝不能倒退”
事实上温岭的 “参与式预算”改革，是将民主恳谈与预算审核结合。
温岭的“民主恳谈”起源于1999年。那一年，浙江省把推进农村思想政治工作试点放在温岭。鉴于此，陈奕敏建议尝试让领导与群众对话，谈话内容大到投资环境，小到邻里纠纷，程序比较简单。随后，温岭市制定了相关条例，将“民主恳谈”推广到更广领域。
在众多专家学者的积极推动下，2004年温岭市决定将 “民主恳谈”这一模式嵌入到政府机制中，选择的突破口就是 “乡镇政府的财政预算审核”，让人大代表、村民参与到乡镇“花钱计划”上来。
2005年，“参与式预算”在新河镇率先推行。3年后，温岭市“参与式预算”呈现“星火燎原”之势，不仅在新河、箬横、泽国、滨海、大溪等5个乡镇细化推广，而且还在市政府交通局进行审查监督。
“以后还会继续做下去。”温岭市人大财经工委主任何培根说，计划明年参与实验的乡镇达到7个，占全市乡镇支出的70％左右。他同时主张更多政府职能部门——如教育、城建、农业等预算支出占全市总支出很大比例的部门——应进行“参与式预算”改革。
经过3年时间的磨炼，温岭的乡镇“参与式预算”更加规范成熟。陈奕敏说，在人代会前，政府会请专家给代表培训，一年有一两次；在会议期间，增加议案辩论环节，让代表权衡哪些事情更重要，哪些议案更急需办理，并采取无记名票决。“这样就克服了代表的从众心理。”他说。
在新河、箬横镇人代会上，共有3个议案经代表辩论后票决出结果，但对原本打算票决的年度财政预算案，则临时改为举手表决。新河镇政府一位官员说，之前两个议案已被否决，一旦年度财政预算再被否决，对镇政府官员来说“面子上过不去”。
事实上，一些领导对此改革一直心存疑虑，理由是代表提的意见太多，政府受不了。
改革得以推进，有赖于该市新任人大常委会主任张学明的支持。张学明此前曾担任过温岭市委书记和政协主席，在温岭颇有威望，2007年1月任市人大常委会主任。他上任后公开表态，“参与式预算”不但要继续搞，而且要在全市铺开，并逐步过渡到市一级。
而之前，由于主要领导更换，新河镇民主实验曾险遭 “人走政息”的困境。张学明的表态，让温岭的“参与式预算”出现转机。一些镇政府领导也表示，“改革有瑕疵，可以不断完善，但是绝不能倒退。”
为让“参与式预算”制度化，2007年新河镇人代会通过了 《新河镇预算民主恳谈实施办法(试行)》。今年箬横镇人代会也通过《“参与式预算”实施办法（试行）》。复旦大学国际关系与公共事务学院浦兴祖教授认为，这些办法旨在预防因主要领导的更换出现“人走政息”的现象。
世界与中国研究所所长李凡认为，前三年，人们担心的是新河“预算民主恳谈”会不会死，会不会人走政息。“如今看来，这项改革已被地方政府所接受。”但他同时认为，“从目前看，温岭预算改革走向全国的难度很大。”在官场潜规则下，一些地方领导不愿意做别人做过的改革，况且还是涉及敏感的财政预算问题。
浦兴祖教授更为关心的是改革身后事——预算大幅度调整是否合理科学？预算执行能否及时审计？执行不到位，有没有追究责任条款？这些问题，当地官员现在还无法给出一个满意的答案。
尽管如此，李凡认为，温岭“参与式预算”改革是地方政府预算走向公共预算的第一步，这种将民主恳谈与人代会结合的方式，使民主恳谈从原来政府设定议题的咨询式对话，变成了民意的真实参与。
